[ 龍城飛將 ]——(2009-11-4) / 已閱37100次
然而，一旦政府部門追求與其行政職責無關的特殊利益，或者這種追求超過了合理界限，這種追求就喪失了合法的基礎和根據。目前我國政府機構改革尚未完成、財政體制未盡合理、歷史遺留的諸多問題，這就使得政府部門具有過分追求部門不當利益的內在沖動。而行業不正之風，加之某些領導人認識偏差，常常使這種內在沖動轉化為將部門利益法規化的種種努力：
其一、以地方立法形式增設機構。增設政府部門內的二級處室、下屬事業單位，或給已有部門內二級處室增加事業單位的牌子，或給其下屬的企事業單位掛上行政管理二級機構的牌子。這樣做，既降低了地方立法的重要性程度，又會給編制管理和機構改革帶來困難。
其二、以地方立法向部門所屬企業或事業單位授權。一些部門既想多攬權力，又不愿履行與這些權力相適應的義務和職責，把一些瑣碎的、本應由其自身承擔的行政事務推給下屬單位去辦理，并以地方立法形式將這種行為合法化。
其三、以地方立法設立收費。在西方關于國家與政府的理論中，有一種經濟人理論。這種理論指出，國家和各級政府其實也是一種經濟人，它們應當像斯密所講的經濟市場上的“經濟人”一樣，在追求自身利益的同時為社會帶來福祉。但具體到政府的行為，政府作為經濟人直接追求經濟利益的沖動很明顯，為社會和人民群眾服務的承諾卻得不到監督，不能真實地兌現。
自1997年7月發布《中共中央、 國務院關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》到1998年6 月底的一年間，除中央各部門宣布取消向企業不合理收費424項、 涉及金額262億元以外，省級以下取消的項目就達20，289項，涉及金額231.5 億元，合計493億元 。十年過去了，這種狀況不但沒有解決，反而愈演愈烈。《攻堅：中國政治體制改革研究報告》一書作者，中央黨校研究室副主任周天勇指出，中國體制改革最關鍵的是財政預算體制改革，特別是政府收費罰款體制的改革。這不符合現代政府的要求。例如，2007年一年各級政府的亂收費就達16,000億元，十年時間政府的種種不合法制要求的收費增長了32倍！這種“發個文件就收費”的行政體制如果管不住，會帶來嚴重的社會問題 。
城市居民住房價格長期居高不下，背后的利益為誰所攫取？ “在全部的房價中，開發商獲取的利潤僅占10-18%，再刨去25-30%的土地使用成本和25-30%的建筑成本，剩下的部分都被各地政府以各種名目的費或稅收走了” 。全國政協委員、河南臺興房產有限公司董事長王超斌為曾在河南省房地產協會幫助下，分別對四川、重慶、安徽、江蘇等地的亂收費現象做過專項調查，發現各地政府圍繞房地產開發征收的稅費名目多得驚人：除了土地出讓金和雙重配套費外，政府還要收取50余項費用，征收者涉及25個地方政府部門的幾十個科室。此外，各地政府還開向開發商或購房者征收營業稅、印花稅、城建稅、教育附加稅、契稅、土地增值稅、所得稅、土地使用稅、房產稅等。這些稅費，有些是重復征收，有些是巧立名目，有些是不合理收費。“最莫名其妙地是，還收取‘不可預見費’”。王超斌說，這個費的征收彈性較大，“找找人就能少收點，不著人就收地多一些。這也為政府腐敗提供了空間”。以北京東區國際小區公寓為例，開發前的土地成本約為5000元，后來的建筑成本系在3500元左右，而在整個開發建設期間被收取的各種稅費，金額高達8000。項費稅抬高房價近三成。
如果政府把針對房地產開發而收上來的各種稅費用于建設經濟適用房和兩限房或者廉租房，按照合理的政策分配給老百姓，保障“居者有其屋”，即便征收數額有些高也算罷了。實際上，很多地方政府都把錢花在了形象工程上，大肆建造大馬路、大廣場，高級酒店。這是取之于民，又與民爭利。
其四、在地方立法中簡化行政責任。一些地方立法給地方政府部門規定了很大的行政權力和處罰權力，但對行政部門行使權力和進行處罰的程序和條件卻疏于規定，對罰款所得的管理和使用規范不嚴格，也是引起人民群眾對亂收費、亂罰款不滿意的原因之一。
其五、重復立法。本來國家或省一級已經制訂了有關的法律、法規，但有些地方和部門仍要求地方人大制訂內容大體相同的法規，其目的一是突顯某個部門或行業的重要性，二是方便本部門工作中查閱，亦能顯示出該部門的法制觀念強。但更大的危險是，這些地方立法常從地方利益出發，自覺或不自覺地與上位法相沖突。部門執法時實際上以地方法規為依據，架空了國家和省級立法，降低了國家和省級立法的權威性。
地方立法中的種種表現，在實踐中造成了嚴重的危害：第一、破壞了法制的統一。由于各地大量出臺基于部門利益的法規而破壞了國家法制的統一。第二、破壞了法制的民主基礎，損害了地方政府和人大的形象。由部門意志主導的地方性法規，主要是代表部門利益，不能反映人民群眾的利益和愿望，通過和施行這樣的法規對地方政府和人大的形象也就不能不造成損害。第三、不適當地擴大了政府的職能，使其無謂地管了一些不該管也管不好的事，既毫無必要地增加了政府的負擔，客觀上又阻礙了政府機構改革的進程，延緩了政府在市場經濟條件下職能的轉換。第四、地方立法過多過濫，影響法的嚴肅性和權威性，影響人民群眾對法制的信心，影響人民群眾對國家法律的理解和把握。
3.利益集團影響立法
社會學和政治學把“利益集團”作為研究對象始于上個世紀的50代和60年代，開拓者為美國學者。《社會科學新辭典》中對“利益集團”解釋為：“那些為了自身利益而有目的、有計劃地影響政府機構、立法人員或行政管理者的活動”，它們“他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機構，以便達到維護和擴大本集團利益的目的”。
中國政法大學研究生院副院長李曙光教授在《瞭望》周刊載文稱，“從未來的5年或者更長一段時期來看，如何分享或共享改革遺產與成果，是我們面臨的主要問題。”法律因其權威與普適性，日漸成為利益博弈的“主戰場” 。
利益博弈進入立法領域，是旨在將利益上升為權利的努力，是從規則的被動接受者到主動參與制定者的覺醒，是從無序爭利到有序博弈的進步。市場經濟的利益集團力量增大，公眾的權利意識復蘇，政府部門掌握廣大的社會資源——各方博弈越來越頻繁。利益集團之間有博弈，與政府之間有博弈，與勞動者之間也有博弈；從立法觀念調整，到權力界定，權利分配，經濟利益確定，“中國現在很多法律的出臺都是各個主體之間相互博弈的結果” 。
以物權法草案為例，從公、私財產的保護到小區停車位，從國家基本經濟制度到每個人的切身利益，論爭不斷，成為當前各種利益關系復雜化的一個突出表象。創紀錄的“八審”，成為立法之手協調各方利益的一個突出體現。
其一、法律涉及利益群體越多，博弈程度越高。2006年3月20日至4月20日，全國人大常委會就勞動合同法草案向全社會征求意見，短短一個月，即收到19萬多條意見。這些意見的背后，是勞資雙方及其代言人、相關部門及其代言人之間的持續交鋒。
其二、涉及面越廣、涉及利益越多，立法越困難。直接涉及博弈群體利益的立法則往往容易被“擱淺”。電信法從1980年起就開始起草，至今還在爭議。國資法、反壟斷法、破產法無不是起草10年以上，亦因為其涉及改革的深處利益。
其三、焦點問題往往不是一部法律“單兵突進”所能完成的，而是各個法律協調的產物。破產法對職工債權問題的最終解決要依賴勞動和社會保障制度的完善。
其四、博弈主體的多元化。大量的利益主體卷入立法博弈，博弈變得復雜，利益更難以調和。典型的是有關房地產的政策法規，房地產商、地方政府、炒房者、投資者、需求者、中央政府、金融機構、學者都參與到博弈中。
人民主權的國家應當削弱特殊利益集團對立法的不利影響。
在多元民主社會中，弱勢利益群體的利益訴求和影響力比有組織、有強大經濟基礎的利益集團弱得多。為了維護社會整體的公平，維系社會體系的健康順利地運轉，政府應當有意識地采取傾向性措施，保證社會下層和弱勢群體的利益得到適當“照顧”。這些措施主要包括：
其一、政府和立法機關必須正確定位，作為仲裁者而非參賽者
在各種利益集團都努力發揮作用的前提下，政府作為一個整體，應該置身于外，使自己保持一個相對中立的地位。卓越的政治家在利益紛爭的場外應能清楚地看到各派所代表的利益是什么，會帶來什么結果，從長遠出發協調各派利益，以其為基礎制訂規則和法律。政府應當是仲裁者，絕不能將參賽者與仲裁者的職責一并承擔。
其二、一般民眾要有自己的利益訴求渠道
普通民眾所形成的利益集團的聲音十分弱小，政府必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會自由、結社自由、罷工自由、游行自由等。這些基本權利的真正實現才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護自己的利益，也只有這樣才能保證其他強勢利益集團不能忽視他們的存在。
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