[ 應松年 ]——(2002-7-13) / 已閱44511次
第三，執行難。執行難不僅在法院執行中存在，在行政機關的執行中也嚴重存在。
第四，缺少程序規范。屬于行政機關自己強制的，基本上由各部門自行規定，有些連最基本的程序規定都沒有；屬于申請人民法院強制執行的，長期存在著是實質審還是形式審的爭論。由此也影響執行的力度和效率。
第五，裁執不分。決定者就是執行者，尤其是金錢給付的執行，由此產生各種弊病。
第六，執行中主體混亂，各種名目的執行隊伍，既無法定行政強制權，又無法律授權，卻可以任意實施行政強制，由此而常常激化矛盾。
綜上所述，制定一部統一的行政強制法，從源頭上理清和完善行政強制的類別、設定權、程序等等，進而將行政強制實踐納入法治軌道，是我國建立社會主義法治國家的一項迫切任務。我個人意見，行政強制法需要關注以下問題：
第一，行政強制設定權。
如上所述，由于行政強制是運用國家機器的強力來直接影響公民的權益，因此，其設定權應該比行政處罰、行政許可等更為嚴格。行政強制屬于國家專屬立法權，行政強制應由法律設定。考慮到我國的特殊情況，行政強制措施中的部分內容，如查封、扣押可由行政強制法授權行政法規設定。對于地方特殊情況，法律、法規不作規定的，地方性法規可就行政強制措施的某些方式作出設定。屬于人身自由的，根據立法法的規定，只能由法律設定，且不得授權。
鑒于目前實施行政強制主體的混亂情況，哪些行政機關(或具有公共管理職能的事業單位)具有哪種行政強制權，必須由法律、法規明確授權，其他機關或單位不得行使行政強制權。
根據國外的一些做法，我們可以按照裁執分離的原則在具體實施執行的機關方面作一些大的改革：將金錢給付的執行，不管是法院決定還是法律授權的行政機關的決定，都統一交某一行政部門執行。這樣做，有利于克服執行主體的混亂，防止腐敗的產生。
第二，行政強制的方式。
鑒于行政強制的方式名目繁多，法律有必要像行政處罰法規定處罰種類一樣，也作出統一規定。行政強制執行，主要是代履行、執行罰和直接強制。行政強制措施主要是查封、扣押、凍結以及進入住所和建筑物、檢查與檢驗等。所有這些，在實施時都要按合理、適當、最小損害原則進行。
第三，行政強制的程序。
首先，是關于申請人民法院強制執行問題。人民法院對行政機關的申請應該是實質審還是形式審，一直有爭議。如果作形式審，法院就成了行政機關的執行機關。如果是實質審，就需要有一個提交法院后，由法官主持雙方質證的程序問題。由于行政機關的決定是經過比較嚴格的程序作出的，因此，這一審查可以比較寬松一些，一般只要合法合理就可以決定同意。但在審查時如發現有必要，或被執行人有異議，要求質證時，可以在此設置一簡易程序，進行質證，然后作出決定。法院的審查時間要作出適當的限定，不能漫漫無期，影響效率；執行收費不能仿照民事執行，要有嚴格限制。同樣，如果將來裁執分離，也要有嚴格限制。
其次，所有的行政強制執行，都應該有作為執行根據的、使相對一方承擔義務的行政處理決定書和行政強制執行決定書。行政強制措施除法律規定的即時強制外，也要有強制措施的決定書。所有的決定書都要有機關首長的批準；行政強制一般都要有告誡程序，有些甚至要數次告誡；強制決定必須送達，只有在確實無法送達時，方可公告送達；由于強制措施很多情況下是在檢查、調查過程中采取的，行政強制法對此應該有較細的程序規定。
第四，救濟程序。
在行政強制的過程中，要充分聽取相對一方的意見；不服行政強制的，可以申請復議或提起訴訟；造成損害的，國家賠償。
這里有一個提起訴訟后是否停止執行的問題。行政訴訟法規定不停止執行。但實際情況是，如果是申請人民法院強制執行，在人民法院審查期間，行政機關的強制執行的決定不能不停，要等法院審理結束才能繼續執行。但這樣做對于一些需要迅速執行的案件會造成延誤。根據德國的經驗，他們設計了一道行政機關可以要求法院迅速作出裁決的程序，法院要在法定的較短時間內作出裁決。這一程序設置，我們可以適當借鑒。
第五，還有一個值得研究的問題，就是執行難。
在金錢給付義務的強制執行中，常常遇到拒絕履行的情況。美國有藐視法庭罪作為后盾，我國是否可以在這方面加強力度。同時，對有跡象表明義務人有可能不履行義務的，如條件許可，可設置令其提供相當擔保的辦法；另外，還可對不履行義務者，由法院進行司法登記、公告，以影響其聲譽；提起人們對這些不履行義務者的警惕，這種做法，似也可以在行政強制中使用。
（作者為全國人大內務司法委員會委員、國家行政學院法學部主任、教授）
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