[ 應(yīng)松年 ]——(2002-7-13) / 已閱44510次
第二，程序繁瑣，效率低下。不僅行政許可事項多，而且程序十分繁瑣，一項許可，往往要經(jīng)過幾十、幾百道手續(xù)。如某省要開辦一批發(fā)市場，需蓋112個章，三天一章，至少得一年；某市出租車上路，要同時備26個證件。很多部門內(nèi)部處室都設(shè)置審批程序，要申請人自己拿著申請表和材料一個一個跑。內(nèi)部程序外部化，大大降低了行政效率。
第三，許可條件不公開、不公正、不確定。具備什么條件才可得到許可，在設(shè)定許可的文件里常常不作說明，或語焉不詳，實(shí)施時隨意增減，使申請人往返奔波；有些許可條件因主體而異，不平等對待。
第四，重審批，輕監(jiān)督，輕視責(zé)任。許可以后，就不管被許可者如何履行義務(wù)，或?qū)﹀e誤審批造成后果不負(fù)責(zé)任；有些則不講信譽(yù)，對已許可的事項，朝令夕改，而對因此受到損害的不承擔(dān)責(zé)任。
行政許可存在的上述問題，相當(dāng)一部分是利益驅(qū)動的結(jié)果。多一項許可就多一次收費(fèi)；有些規(guī)定已成為腐敗的溫床。
行政許可制度中長期積累的這些問題已經(jīng)引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿，中央對此十分關(guān)注。前一階段，對各地各部門的行政許可情況作了調(diào)查，并用行政手段初步進(jìn)行了改革，如下令砍掉三分之一到一半的審批項目，集中辦公等等。其中也有一些部門的改革取得了顯著成效，如國土資源部關(guān)于土地問題的改革，從“一個窗口”進(jìn)而發(fā)展到運(yùn)用市場機(jī)制，等等。但總體上看，單靠行政手段是很難從根本上和全局上取得改革成效的。從某種意義上說，行政許可改革將是行政機(jī)關(guān)的一次革命性質(zhì)的自我變革，因而必須通過國家立法，建立起一項既適應(yīng)中國情況又與世界許可制度接軌的行政許可法律制度，然后全面加以貫徹落實(shí)。
2．我國行政許可立法應(yīng)注意的幾個問題
(1)行政許可的設(shè)定權(quán)
我國行政許可過多過濫的重要原因之一，是對行政許可的設(shè)定權(quán)沒有明確作出規(guī)定。行政許可是對公民權(quán)利的一種限制，因此，行政許可的設(shè)定權(quán)理應(yīng)是國家專屬立法權(quán)，這是世界通例。考慮到我國的具體情況，可以由行政許可法一次性授權(quán)：在法律沒有設(shè)置行政許可的情況下，由行政法規(guī)設(shè)定；地方因地方特殊情況需要設(shè)置行政許可的，可由地方性法規(guī)設(shè)置。規(guī)章一般無設(shè)定權(quán)，確有必要設(shè)定行政許可的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。有必要對現(xiàn)有行政許可作全面清理，規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件設(shè)定的行政許可，一律廢止。需保留者上報國務(wù)院批準(zhǔn)。
對凡是可以通過市場機(jī)制解決的，如有數(shù)量限制的自然資源、社會資源的開發(fā)利用，由單行法律作出明確規(guī)定。
對為公眾提供服務(wù)，需要特殊資格、資質(zhì)的許可事項，都應(yīng)授權(quán)中介組織、行業(yè)組織管理。但也需要由單行法規(guī)作出規(guī)定。從我國的實(shí)際情況看，要完全做到行業(yè)自律，尚需一定的培育時間。
(2)行政許可最重要的兩項原則
一是公開、透明。許可的設(shè)定、許可的具體條件、許可程序，都應(yīng)該公開。公開是最好的防腐劑，也是公正的前提。
二是信賴保護(hù)原則。市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，首先是政府守信，才能有市場信用。行政機(jī)關(guān)因改變政策而撤銷許可，由此造成損害的，應(yīng)承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。補(bǔ)償不能低于公民的原投入。這也是貫徹誰批準(zhǔn)誰負(fù)責(zé)的最好措施。
(3)許可程序
程序是許可制度中最重要的組成部分之一。程序?qū)μ岣咝姓省⒈Ｗo(hù)公民的權(quán)利以至促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。由于許可種類的不同，需要設(shè)置不同的程序，法律可以作出不同的規(guī)定。同時，在行政許可法中也不可能詳細(xì)列出所有的程序，只能規(guī)定一些主要的必經(jīng)程序。具體程序應(yīng)由單行法規(guī)定。設(shè)置許可程序時必須注意以下問題。
第一，一項許可只能由一個機(jī)關(guān)審批。從機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，內(nèi)部處室無權(quán)對外，一個部門只能一個窗口對外；從一級政府而言，各部門是該政府設(shè)置的職能部門，實(shí)際上都是代表該級政府行使權(quán)力，因此，即使一項許可涉及幾個部門，也應(yīng)由一個主管部門審批。部門之間需要協(xié)調(diào)的，由主管部門自行協(xié)調(diào)。這也是國際通例。必須堅決克服內(nèi)部程序外部化的弊病。
第二，聽取意見。法律、法規(guī)在設(shè)定涉及公共利益或公民重大權(quán)益的許可制度時，應(yīng)該公開征求意見，舉行座談會、聽證會、論證會；對涉及公民重大權(quán)益的許可申請，行政機(jī)關(guān)在作出否定決定前的適當(dāng)時間內(nèi)，申請人有要求聽證的權(quán)利。除聽證會外，在許可過程中作出任何不利于當(dāng)事人的決定，都應(yīng)說明理由，聽取對方的陳述和申辯。在聽取意見程序中，除聽取當(dāng)事人的意見外，還要特別注意聽取有利害關(guān)系的第三人的意見。
第三，條件公開。通過多種途徑，公布每項許可的具體條件。
第四，時限、受理、通知等基本程序。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)受理、審批許可的一般期限和特別期限；申請人遞交材料后，應(yīng)登記在冊并出具收據(jù)；受理、審批決定、暫扣許可證或撤銷許可決定，都必須送達(dá)當(dāng)事人，在確實(shí)無法送達(dá)時，公告送達(dá)。
(4)收費(fèi)
行政許可法要對許可收費(fèi)作出原則規(guī)定：一般許可只收證照成本費(fèi)；有特別支出的，由單行法律在設(shè)定許可的同時作出具體規(guī)定，如技術(shù)鑒定的費(fèi)用。收費(fèi)統(tǒng)一上繳國庫，不得以任何借口返還。不能使許可制度成為國家機(jī)關(guān)經(jīng)營獲利的手段。
(5)法律責(zé)任
法律責(zé)任有兩類，一類是屬于許可申請人和持有人的。這類法律責(zé)任要通過單行法加以規(guī)定。另一類是國家機(jī)關(guān)的責(zé)任，包括無權(quán)設(shè)定許可擅自設(shè)定的；在許可實(shí)施過程中，應(yīng)受理申請而不予受理；應(yīng)通過市場機(jī)制解決的卻擅自審批或干預(yù)的；違反法定程序的；只審批不監(jiān)督，造成嚴(yán)重后果的；索賄、受賄的，等等。法律責(zé)任包括刑事責(zé)任與行政責(zé)任。凡是在法律正文中規(guī)定的義務(wù)，在法律責(zé)任中都應(yīng)有對應(yīng)的規(guī)定。
二、行政強(qiáng)制法律制度
(一)行政強(qiáng)制法律制度概述
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