[ 秦德良 ]——(2005-11-22) / 已閱57833次
社會治安綜合治理方針醞釀于20世紀70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。從1981年中共中央第一次提出了社會治安綜合治理的方針直到1991年中共中央、國務院、全國人大分別作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，綜合治理的方針從政策、指導思想發展物化為制度和法律，全面系統地遏制犯罪成為刑事政策的重要內容。我國將綜合治理的方針確定為“打防并舉，標本兼治，重在治本”，一定程度上體現了科學的刑事政策思想。
1982年8月12日，中共中央批轉的《全國政法工作會議紀要》中，提出嚴厲打擊嚴重刑事犯罪是綜合治理的首要環節，加強對青少年的教育是綜合治理的重點，加強基層組織和基層工作是綜合治理的基礎，加強公安、司法隊伍和工作，并建立治安保衛責任制，是綜合治理的關鍵。
1991年２月19日，中共中央、國務院發出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，提出：社會治安綜合治理的方針，是解決中國社會治安問題的根本出路。這是中央第一次以綜合治理為主題向全國發出的正式文件。該文件提出：
社會治安綜合治理的基本任務是：在各級黨委和政府的統一領導下，各部門協調一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預防犯罪，保障社會穩定，為社會主義現代化建設和改革開放創造良好的社會環境。
社會治安綜合治理工作的要求是：（一）各級黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議程，健全社會治安綜合治理的領導機構和辦事機構，定期研究部署工作。（二）各部門、各單位齊抓共管，形成“誰主管誰負責”的局面。（三）各項措施落實到城鄉基層單位，群防群治形成網絡，廣大群眾法制觀念普遍增強，敢于同違法犯罪行為作斗爭。
社會治安綜合治理的主要目標是：社會穩定，重大惡性案件和多發性案件得到控制并逐步有所下降，社會丑惡現象大大減少，治安混亂的地區和單位的面貌徹底改觀，治安秩序良好，群眾有安全感。
社會治安綜合治理的工作范圍，主要包括“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”六個方面。
實現社會治安綜合治理的核心是落實“誰主管誰負責”的原則。落實“誰主管誰負責”的原則必須逐步制度化、法律化。 社會治安綜合治理需要把“抓系統、系統抓”同“條塊結合，以塊為主”有機地結合起來，實行屬地管理原則。
2001年９月５日中共中央、國務院作出《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》。指出：堅持“打防結合，預防為主”的方針，大力加強防范工作(打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環節；預防犯罪是維護社會治安秩序的積極措施，要進一步把嚴打、嚴管、嚴防、嚴治有機結合起來；深入開展矛盾糾紛排查調處工作；認真落實各項安全防范措施；深入持久地開展基層安全創建活動；切實加強對流動人口的管理；進一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作；加強法制和道德教育，進一步落實預防青少年違法犯罪的工作措施)；加強基層基礎建設，把社會治安綜合治理各項措施落實到基層；進一步健全和完善全社會齊抓共管的社會治安綜合治理工作機制；嚴格執行責任制，確保社會治安綜合治理各項措施的落實。
有學者認為，社會治安綜合治理方針的內涵應當包括三個基本問題：一是社會治安綜合治理所要解決的主要問題，是違法犯罪問題和其他社會治安問題，即主要是圍繞著打擊和預防違法犯罪這一影響社會治安的基本問題而開展工作的；二是正確處理打擊違法犯罪同社會治安綜合治理其他措施之間、民主與專政之間、懲罰違法犯罪與預防違法犯罪之間的關系；三是社會治安綜合治理是一項教育人、挽救人、改造人的社會工程，必須在執政黨黨委和政府的統一領導下依靠全社會作長期不懈的努力。我國社會治安綜合治理的基本經驗主要有：第一，依法嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動，是社會治安綜合治理的首要環節；第二，預防違法犯罪是社會治安綜合治理的基本措施；第三，加強治安基層工作建設，是社會治安綜合治理的基礎；第四，加強教育，提高公民素質，是搞好社會治安綜合治理的一項戰略措施；第五，加強領導體制建設，是搞好社會治安綜合治理工作的組織保證。[16]
從我國社會治安綜合治理的基本經驗可以看出，“嚴打”是首要環節。社會治安綜合治理是刑事政策的總戰略，帶有綜合性、系統性、全民性的特點，而“嚴打”在這一大戰略之下是相對比較具體的戰略措施。應當說，社會治安綜合治理，一定程度上體現了科學的刑事政策思想。但是“嚴打”是否是首要環節，還值得研究。由于社會治安綜合治理是一個開放的系統，我們對它的科學認識和實踐需要一個過程，我國目前的社會治安綜合治理存在著較大缺陷。
學者指出，我國社會治安綜合治理方針基本上是在社會轉型初期，傳統性仍然較為濃厚時期所提出和發展起來的，基本上可以認為是在傳統社會的基礎上建立起來的。而從總體上說，我國目前正處于社會轉型的加速期。市場經濟、民主政治和個人自由逐步獲得優勢。社會治安綜合治理工作不能忽視這一點。然而，遺憾的是我國當前的社會治安綜合治理工作似乎并沒有跟上社會轉型加速期的步伐，社會治安綜合治理工作體系并沒有充分意識到從前所依賴的傳統社會模式已經發生變化或者正在發生變化。社會治安綜合治理工作體系的這種滯后性（傳統性）明顯體現在以下幾個方面：計劃經濟色彩仍然較重、仍然以權威政治為組織保證、以身份制（如戶籍制度、單位制度等）為運轉前提。[17] 筆者認為，我國社會治安綜合治理方針最大的問題是，“嚴打”是否應該作為首要環節的問題。如果將“嚴打”這種軍事色彩較濃厚的政策作為首要環節，容易使社會治安綜合治理淪為政治運動，超出法律的界限。
（二）現行刑事政策的特點
陳興良教授認為，我國目前的刑事政策具有三個特征：[18]
第一，刑事政策的意識形態化。懲辦與寬大相結合的刑事政策，是從戰爭時期對敵斗爭策略演變而來，在建國初期的鎮壓反革命的政治運動中確立的，因此，懲辦與寬大相結合的刑事政策具有明顯的政治話語特征。與其說它是刑事政策，不如說它是政治政策。在這種情況下，懲辦與寬大相結合的刑事政策的意識形態化是在所難免的。即使后來的“嚴打”政策也是充滿了政治意味。我國刑事政策的制定與運作的這種政治性，是和我國的政治體制與政治生活緊密聯系的。也正是這種刑事政策的意識形態化給予刑事政策以一種強大的生命力。它不僅僅局限于法律領域，而是對整個社會生活發生巨大的影響。因此，我國刑事政策的推行不是完全以司法權為驅動的，而是直接以國家政治權力為其后盾的。這對于實現刑事政策的目的具有保證作用，但刑事政策的意識形態化也使它的實施游離于法律之外成為一種赤裸裸的政治而不是通過法律推行的政治。在法治社會，刑事政策法治化已經是一種必然的選擇。
第二，刑事政策的實用化。從懲辦與寬大相結合刑事政策到“嚴打”的刑事政策，都與我國將刑事法視為統治階級專政的工具有關系，這導致了刑事政策的泛政治化傾向，使得刑事政策很容易淪為達到某種政治目的的工具。
第三，刑事政策的策略化。我國對刑事政策的理解很多都局限于對犯罪做斗爭的策略上。刑事政策的策略化觀念直接來源于革命戰爭時期對敵斗爭策略的總結。在刑事政策的策略化方面，有兩點是值得我們注意的：一是將犯罪人與敵人相類比，因而刑法就成為對敵斗爭的工具，從軍事斗爭與階級斗爭的立場出發確定刑事政策的任務，這就是刑法的軍事化。二是將刑事政策的重點放在分化瓦解敵人（犯罪分子）的策略上。但政策與策略并不相同，政策總是一定的政治主體（通常是國家、政黨、政府或者社會組織）為達致一定的政治目的而制定的行動準則。在政策的概念中，主體——目的——行動準則是不可或缺的內容。政策不是行動本身，但它是指導、支配或者制約著將來的行動的準則。顯然，策略這一概念遠遠沒有政策這樣豐富的內容，策略是一種對策，是一種帶有謀略性的對策。在某種意義上說，策略是可以包含在政策之中的，但政策又決不能簡單地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同樣應當區別于策略。刑事政策是國家為達到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的總和。在這些治理措施當中，包括防范性措施、懲罰性措施和矯正性措施，都是刑事政策不可或缺的內容。但是，在刑事政策策略化傾向的掩蓋下，刑事政策的內容局限于分化瓦解和打擊犯罪分子的對策，使刑事政策的視野大為遮蔽。
除上述特點外，筆者認為，我國刑事政策還有一特點就是缺少刑事法哲學的有利支撐以及缺少科學刑事政策正確實施的基礎。有學者歸納了我國刑事政策具體存在的三大問題：第一，我國現行的刑事政策制定的科學化程度不高，大多受到政治運動的影響，刑事政策的政治色彩濃于犯罪與刑罰的自身規律。第二，個別刑事政策追求短期轟動效應，忽視長期治理。如“嚴打”刑事政策始終占主流地位，而“嚴打”的實際表現卻是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，在具體方式上采取“運動戰”、“殲滅戰”；在政策目標的制定上也過于理想化，如1983年的“嚴打”，由于對改革開放后刑事犯罪的復雜性和長期性缺乏科學的認識，因而將其定位在“一網打盡”上，這樣的刑事政策注定會以短平快的打擊策略為基點，而不可能著眼于預防和長期斗爭。后來的事實證明，“一網打盡”的目標并沒有實現，事實上也不可能實現。第三，刑事政策與刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[19] 這三個問題都與刑事政策的這個特點有關。首先，刑事法哲學是關于刑事法的正義、合目的性、安定性、謙抑與人道的哲學，正義、合目的性、安定性，謙抑與人道是現代法治國家刑事法最基本的價值追求。作為指導刑事法的立法、司法、執行的刑事政策也必須建立在這個刑事法哲學基礎之上。我國對刑事法哲學的基本價值的認識還沒有完全統一，雖然對刑事法實踐有一定影響，但基本上還處于探索階段，還沒有比較普遍地用于指導刑事法實踐。實踐中，也沒有什么法哲學基礎支撐，如果說有的話就是從實際出發，具體問題具體分析這種普適性的哲學方法論。而這種普適性的哲學方法論與法哲學還是不同的，實踐中往往為了短時間的穩定和諧而犧牲了正義。其次，科學刑事政策的正確實施需要一定基礎即法治社會，成熟的市場經濟和理性主義的文化，而這些基礎直到今天我們都還不完全具備，由此，我們對刑事政策的認識很難具有科學性，即使認識到了科學的刑事政策，如社會治安綜合治理戰略，我們也不可能科學地去理解它、實施它，以“嚴打”做為它的首要環節就說明了這一點。由于這一特點，使得我國的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌駕于法律之上，不適當地當成了政治手段，當成了控制社會的政治工具。
（三）刑事政策的合理選擇
我國已經進入社會轉型的加速期，在社會法治化程度比較低，市場經濟體系不成熟，理性主義文化還沒有全面取得主流文化話語的情況下，在制度短缺、社會失范的普遍性、新制度的超前性、缺乏操作性以及社會違規、違法行為甚至犯罪行為的普遍性是當代中國轉型社會的鮮明的更深層次的總特征的情況下，在犯罪高峰一浪接一浪，新型犯罪不斷出現，而司法資源越來越有限以及人權保障理念對司法構成實質限制的情況下，如何制定和實施科學的刑事政策？目前刑事政策的主流話語是社會治安綜合治理，但綜合治理的首要環節是“嚴打”，說到底，刑事政策的主流話語還是動用刑罰手段與違法犯罪做斗爭的“嚴打”政策。“嚴打”政策實際上對懲辦與寬大相結合政策的取代是我國過度重視刑罰手段，同時也欠缺非刑罰的社會控制手段的結果。“嚴打”政策在我國特定的政治、經濟、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但隨著我國社會轉型的加速，禮治社會逐漸向法治社會，計劃經濟社會逐漸向市場經濟社會邁進，我們有必要制定科學的刑事政策，以指導我國的刑事法實踐。社會治安綜合治理應該說是科學的刑事政策，但我們應該賦予其新的含義。我們應該繼續堅持懲辦與寬大相結合政策，全面放棄作為政治運動的“嚴打”政策，實行輕輕重重的刑事政策，同時在經濟犯罪領域、貪污賄賂、瀆職犯罪領域針對社會轉型期在這些領域違規、違法、犯罪行為的普遍性我們應該實行“抓大放小”的寬容政策。
1、社會治安綜合治理：刑事政策總方針
社會治安綜合治理是一個系統工程和長期的過程，作為刑事政策總方針，具有科學化的潛質，現行的社會治安綜合治理政策需要進行改革，以適應社會轉型加速期的社會形勢。
“綜合”是社會治安綜合治理的核心與靈魂，綜合指部門綜合（公安、保衛、紀檢、監察、勞改、審計、法院、檢察院、司法）、手段綜合（政治、經濟、行政、文化、法律、教育）、方法綜合（政保工作與治安工作相結合、專門工作與群眾工作相結合、專項治理與基礎建設相結合）、目標綜合（打擊、改造、預防、減少犯罪）。治理包括打擊、防范、教育、管理和改造。[20]
學者認為，要實現社會治安綜合治理工作的轉型應當確立三種理念：第一，犯罪控制理念。現代型社會治安綜合治理工作模式應當是一種建立在以控制犯罪為基本理念基礎上。這種犯罪控制模式舍棄了試圖消滅犯罪的不切實際的理想化做法，同時認為犯罪是可以控制的，即便是在社會轉型加速期也能夠有效控制犯罪，創造良好的社會治安環境。現代型社會治安綜合治理工作體系的設計，均服務于有效控制犯罪的總體目標。其對犯罪現象的反應既可能是積極的，也并不排斥消極性的反應，例如培育公眾對犯罪現象的容忍度。第二，政府責任理念。在治安問題上，政府與民眾之間的關系應當是一種服務者與被服務者的關系，為民眾提供治安服務首先是政府的責任。在社會治安綜合治理工作中，政府不能強求一般民眾及社會組織承擔相應的治安責任，而只能通過號召手段、市場手段等鼓動、吸引他們投入社會治安綜合治理工作。政府可以通過市場化的運作手段，購買治安服務項目，委托單位、社會團體或個人管理一項“治安項目”來凝聚治安的“合力”。從另外一個方面看，政府責任就是在社會治安綜合治理過程中，對許多犯罪原因、條件或者是“約束”的東西加以改善和消除。第三，開放、和諧理念。[21]
關于社會治安綜合治理傳統模式轉型的路徑問題，上海市委政法委、綜治委提出了社會治安綜合治理工作“市場化、社會化、法制化、信息化”的四點要求。筆者認為，主要是市場化、法治化、信息化三方面，這是我國社會治安綜合治理改革的正確選擇，因為社會治安綜合治理主要是政府的責任，并且主要是警、檢、法、司、監察、監獄等部門的責任，其他個人、單位、社會組織一般主要是積極協助，這是現代民主法治政治各司其職的基本要求。
首先，市場化主要包括：政府基于政府責任向社會公眾提供基本的安全服務；政府鼓勵建立市場化的、民間的公司制治安機構；需要額外的、特別的治安服務的個人或者組織，包括國家都可以自由地從市場自費購買這種服務。
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