[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱84872次
論行政強制執行
應松年
一、行政強制執行的概念
行政強制執行是指公民、法人或其他組織不履行行政機關依法所作行政處理決定中規定的義務，有關國家機關依法強制其履行義務或達到與履行義務相同狀態的行為。
1.行政強制執行以公民、法人或其他組織不履行行政義務為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的故意。不履行行政義務有兩種情況，一種是從事法律所禁止的行為，如在規定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一種是，不履行規定必須履行的義務，如應納稅而不納。兩種情況都屬行政強制執行的范圍。
2.行政強制執行的目的在于強迫公民、法人或其他組織履行行政義務。因此，強制執行應以行政義務為限，不能超過當事人所承擔的行政義務范圍。
3.義務人拒不履行行政法上的義務，是行政強制執行的前提，但該義務產生的依據，即行政強制執行的基礎是什么？歷史上曾經長期存在爭論。大陸法系國家早期曾主張包括行政處理決定和行政法律規定兩類，近期行政強制執行的趨勢，傾向于僅以行政處理決定為根據，不再以法律規定為直接依據。
4.行政強制執行的主體是行政機關還是司法機關，兩大法系有重要區別，其源在于對于行政強制執行權的性質的認識，普通法系國家從來把行政強制執行權看成是司法權的一部分。行政機關當然無權實施行政強制執行，但大陸法系中很多國家則歷來將行政強制執行權看成是行政權的一部分，由行政機關自行執行。不同的是，德奧等國早期曾將行政強制執行看成是行政權的組成部分，無須法律特別規定；近期則有重大變化，行政機關是否有行政強制執行權，尚須法律特別規定，這是順應民主潮流和保護公民合法權益觀念日益發展的必然趨勢。（注：二戰前德日行政法學者均肯定行政處分具有公定力、拘束力、確定力及執行力。因此。行政處分權當然包括命令權與執行權。行政強制執行無須根據法律之特別規定。如19世紀時普魯士學者安休斯（G.Anschiite）、
布倫諾（K.Brunner）均持此說。 其后德國著名行政法學家奧托·麥耶爾（Ot to
mayer）進一步予以發展，認為行政權依法發動之命令，原則上即應包括強制執行力。“警察所下之命令乃國家之行為，其與某人對債務人所做之請求截然不同。用強制之方法以求（命令目的之）實現乃當然之理”。
日本著名行政法學家美濃部達吉也持此說：“基于公權力之國家意思，其本身既已具備執行力，吾人應認為直接強制可不待法律之特別規定，該行政官署當然有權予以執行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336頁）。
二戰后，隨著民主的發展，這種觀點受到責難，西德著名行政法學家佛魯斯特霍弗（Frnst Forsthoff
）在分析了行政權與公民的關系后，認為“無例外的，應固守一個原則，即行政權僅能在具體之情況下且為法律所承認者，方得行使強制手段。”此后，德國學者一般都認為，應把行政的命令權與實現命令之強制執行權視為各自獨立，互不牽連的行政行為，兩者都須有其法規上之根據，這才符合行政法上最基本的原則——依法行政。
日本田中二郎教授也持上述見解：“行政強制，不問其為行政上之強制或行政上之即時強制，均因以人民之身體及財產之侵害為其內容，因此近代法治國家若須執行行政強制則非有法律上之根據不可。……下令與強制為各別之行為。”（《行政法總論》1965年第380頁），
當前日本學者大都持此說。）
我國關于行政強制權的歸屬，已由長期實踐形成制度，并在《行政訴訟法》、《行政處罰法》中加以規定，大致可歸納為：以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關自行強制執行為例外的基本制度。
二、行政強制執行與民事強制執行和行政處罰的區別
（一）行政強制執行與民事強制執行
行政強制執行與民事強制執行，作為強制執行，有許多共同處，對某些國家來說，行政強制執行與民事強制執行并無實質區別，它們都是司法權的一部分，如美國。對另一些國家而言，雖然行政強制執行與民事強制執行是分開的，但行政強制執行在內容與方式上也都是從民事強制執行仿效而來，如德國。從我國具體情況看，行政強制執行與民事強制執行的區別在于：
（1）從執行主體看，
我國行政強制執行的主體在一般情況下為人民法院；但在法律規定的情況下，也可以是行政機關。這與民事強制執行的主體只能是司法機關不同。
（2）從執行依據看，行政強制執行的依據是行政處理決定，
即使在由司法機關強制執行的情況下，其執行依據也是行政處理決定。而民事強制執行的依據是已經生效的人民法院或仲裁機關的判決、裁定或調解等法律文書。
（3）從執行對象看，行政強制執行的對象比較廣泛，可以是物，也可以是行為和人身。而民事強制的對象僅限于物。
（4）從執行結果看，行政強制執行不存在執行和解，
只能強迫義務人履行義務；民事強制執行則可以執行和解。（注：應松年主編：《行政行為法》，人民出版社出版，第525—526頁。）
（二）行政強制執行與行政處罰的區別
行政強制執行與行政處罰的共同點在于，都是因當事人不履行法定義務所引起的。但當事人不履行法定義務有兩種情況，一種是，此法定義務非履行不可，由此引起行政強制執行，如納稅，當事人不履行納稅義務的，必須強迫當事人履行；另一種情況是，此義務已不可能再履行，故只能給予行政處罰，使其記取教訓，以后必須履行義務。如違反交通規則，闖紅燈，此時只能科以罰款，使其以后遵守交通規則，不可能強制執行。從性質上說，行政處罰是對不履行義務的當事人科處新的義務，而行政強制執行則是要對不履行義務的當事人強迫其履行原來的義務。這是行政強制執行與行政處罰的一般分界線。當然，行政強制執行中的代執行和執行罰也有科以新的義務的內容，但這種科以新的義務的目的，仍是為了履行原行政義務，并不以科以新的義務為結束。這是法律在設定處罰還是強制時必須注意的。實踐中，也有以處罰代替強制執行的，即以處罰代替當事人必須履行義務的情況，如有些地方對農民侵占集體土地建房，行政機關不是申請人民法院強制拆除，而是以收取罰款結案，這實際上將起到慫恿違法的作用，是不可取的。
此外，行政處罰的種類和行政強制執行的種類很不相同。行政處罰主要運用警告、罰款、沒收財物、吊銷許可證和執照，責令停產停業以及行政拘留等手段；行政強制執行則采取代執行、執行罰、強制征收以及直接強制等手段。由于行政處罰都是一次的承擔義務，因而在行政處罰難于執行時，尚需以行政強制執行為后盾。
三、對目前有關行政強制執行定義的辨析
我國行政法學著作中大都有行政強制執行的章節和定義，粗看似大同小異，細加分析，可以發現一些理論上存在的問題。現先摘錄幾條有代表性的定義，再加分析，也許將有助于我們對行政強制執行的理解。
（1）“在行政法律關系中，當事人不履行其行政法上的義務時，國家行政機關可以采取法定的強制手段強制當事人履行其義務，這就是行政法上的強制執行，是一種具體的行政行為。又叫做行政執行。”（注：王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1
版， 第125頁。）
（2）“強制執行行為指由于被管理者抵制行政機關的合法行為，不履行行政機關提出的合法要求，行政機關采取強制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行為。”（注：姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299頁。）
（3）“行政強制，也叫行政強制執行，
是國家對拒絕履行行政法規定的義務的當事人，或其有關實物標的依法實施強制措施，以促使某項義務的履行；或者為了公共利益而對特定的人或物實施強制手段，以限制某項權利的行使。”（注：張煥光等：《行政法基本知識》，山西人民出版社1986年3月版，第155頁。）
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