[ 劉國(guó)乾 ]——(2013-2-20) / 已閱23641次
�。�4）公告
具體實(shí)施征收的機(jī)關(guān)（原申請(qǐng)機(jī)關(guān)）獲得土地征收機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后對(duì)土地征收方案進(jìn)行公告實(shí)施，公告內(nèi)容包括：批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)用途、被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙�、地點(diǎn)。[40]顯然，公告并沒(méi)有給被征收人創(chuàng)設(shè)新的負(fù)擔(dān)，因此公告并不是一個(gè)新的行政行為，而僅屬于對(duì)批準(zhǔn)征收決定進(jìn)行送達(dá)的方式。
2.征收審批的行為屬性
綜上分析，報(bào)批前的行為屬于準(zhǔn)備性措施，[41]它們?yōu)樽罱K的批準(zhǔn)征收決定作出提供必要的程序準(zhǔn)備和認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。同意集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的批準(zhǔn)決定指向申請(qǐng)機(jī)關(guān)且不會(huì)直接導(dǎo)致土地權(quán)屬發(fā)生變化。同意轉(zhuǎn)用的決定是批準(zhǔn)征收決定的前提，在此情況下轉(zhuǎn)用審批機(jī)關(guān)和征收審批機(jī)關(guān)之間形成“事項(xiàng)決定的接力關(guān)系”，[42]因此土地轉(zhuǎn)用審批具有內(nèi)部行政程序的屬性。最終針對(duì)擬被征收人作出，決定征收土地的是批準(zhǔn)征收的決定。盡管根據(jù)現(xiàn)有的法律安排，批準(zhǔn)征收的決定以批復(fù)的形式針對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)作出，但這種做法僅體現(xiàn)技術(shù)操作層面的內(nèi)部性。公告本身是一種對(duì)批準(zhǔn)征收決定向被征收人送達(dá)的方式，而非是具體行政行為。征地公告后，作為具體行政行為的土地征收行為業(yè)已完成。此時(shí)，雖然土地征收過(guò)程還沒(méi)有就此結(jié)束，但補(bǔ)償僅僅是強(qiáng)制征收土地的所支付的對(duì)價(jià)。補(bǔ)償并不是作為具體行政行為的土地征收行為的組成部分。[43]
綜上，完整的土地征收過(guò)程盡管存在多個(gè)機(jī)關(guān)，經(jīng)歷復(fù)數(shù)階段形成的多個(gè)行為，但只有征收審批機(jī)關(guān)作出的批準(zhǔn)征收決定具有直接的對(duì)外效力，符合具體行政行為的特征。土地征收行為屬于典型的多機(jī)關(guān)參與，一個(gè)對(duì)外程序，表現(xiàn)為單數(shù)具體行政行為的多階段行政行為。[44]在涉及對(duì)集體所有土地征收的情況下，土地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批被“捆綁”討論，但以上說(shuō)明已澄清只有“土地轉(zhuǎn)用審批”具有內(nèi)部行政程序的特征。無(wú)論批準(zhǔn)征收的決定過(guò)程有多么隱蔽或被多少后續(xù)環(huán)節(jié)所包裹，征收審批都不應(yīng)視為內(nèi)部行政程序。因而，征收審批階段引入正當(dāng)程序的內(nèi)部行政程序障礙僅僅是對(duì)操作層面的誤讀，實(shí)質(zhì)上這種障礙并不存在。
�。ǘ┱魇諏徟墓δ軐傩裕好嫦颉爱�(dāng)事人”的考察
以上討論實(shí)際上僅涉及征收審批機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)征收這一方面，而未關(guān)注審批機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)批材料進(jìn)行審查后也可對(duì)不符合條件的征收申請(qǐng)予以拒絕。[45]因此，征收審批絕不當(dāng)然地指代審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收。那么征收審批具有何種法律屬性？
首先，從實(shí)質(zhì)效果來(lái)看，審批機(jī)關(guān)在審查征收方案是否符合征收條件的基礎(chǔ)上能夠作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定具有裁決性質(zhì)。雖然理論上征收審批構(gòu)成對(duì)國(guó)家能否征收集體土地的決定機(jī)制，但事實(shí)上未來(lái)真正獲得土地的使用權(quán)、并能對(duì)征收后土地的使用權(quán)進(jìn)行處分的主體是申請(qǐng)機(jī)關(guān)。因而審批實(shí)質(zhì)上是對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)能否在對(duì)擬被征收人進(jìn)行補(bǔ)償后獲得原集體所有土地使用權(quán)的確認(rèn)，或者是對(duì)擬被征收人的土地權(quán)益現(xiàn)狀能否得以維持的決定。這與富勒所認(rèn)為的“裁決是對(duì)權(quán)利主張爭(zhēng)議和控告違法的權(quán)威決定”中的第一項(xiàng)任務(wù)類似。[46]
其次，從形式上看，征收審批的架構(gòu)具備類似裁決模式的諸多特征。第一，審批雖在實(shí)踐中由審批機(jī)關(guān)向申請(qǐng)機(jī)關(guān)作出，但這一過(guò)程實(shí)際上至少涉及三方主體——申請(qǐng)機(jī)關(guān)，擬被征收人以及審批機(jī)關(guān)。其中所涉及的利益格局中，作為利害關(guān)系人的申請(qǐng)機(jī)關(guān)和擬被征收人形成橫向的、利益對(duì)立的兩造“當(dāng)事人”；就縱向關(guān)系而言，審批機(jī)關(guān)在層級(jí)上高于申請(qǐng)機(jī)關(guān)，在利益和價(jià)值取向方面理論上能夠獨(dú)立于申請(qǐng)機(jī)關(guān)。因此，審批機(jī)關(guān)可作為一定程度上獨(dú)立于申請(qǐng)機(jī)關(guān)和擬被征收人的第三方。第二，審批機(jī)關(guān)在此過(guò)程中具有被動(dòng)性，至少在形式上如此。（1）其作出是否批準(zhǔn)征地的決定有賴于申請(qǐng)機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，審批機(jī)關(guān)不能主動(dòng)發(fā)起征地程序；（2）就申請(qǐng)機(jī)關(guān)之申請(qǐng)是否符合批準(zhǔn)條件，主要由申請(qǐng)機(jī)關(guān)來(lái)提供證明材料，此類似“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”；（3）審批機(jī)關(guān)作出的決定體現(xiàn)了對(duì)“當(dāng)事人”提供證據(jù)和請(qǐng)求的回應(yīng)，[47]審批機(jī)關(guān)不能根據(jù)自己的意思變更擬征收的地塊、數(shù)量等內(nèi)容。第三，征收審批所包含事實(shí)認(rèn)定和作出權(quán)威決定兩個(gè)環(huán)節(jié)，具有依法“決定”的特征。審批機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)需要對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)報(bào)批的材料進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)審查。形式方面主要就報(bào)批材料是否齊備，以及是否符合形式要求進(jìn)行審查。[48]實(shí)質(zhì)方面主要就是否符合征收的要件進(jìn)行審查，例如前文所述的是否履行報(bào)批前的程序義務(wù)，擬征收土地的界址、地類、面積是否清楚，權(quán)屬有無(wú)爭(zhēng)議，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否符合法、安置途徑是否切實(shí)可行界等。經(jīng)過(guò)審查后，審批機(jī)關(guān)只能在批準(zhǔn)征收或不予批準(zhǔn)中作出選擇。
征收審批是一個(gè)裁判過(guò)程，那么通知權(quán)利或利益可能受裁決不利影響的一方當(dāng)事人參與該過(guò)程并提出對(duì)自己有利的證據(jù)和觀點(diǎn)，是正當(dāng)程序的最基本要求。富勒對(duì)裁決的分析基于這樣一個(gè)命題：裁決的基礎(chǔ)是利益受影響的各方得以提出有利于自己的證據(jù)和合理觀點(diǎn)，[49]在其的眼中，沒(méi)有參與則無(wú)裁決。利益受影響的各方之參與形成一個(gè)對(duì)抗格局。在此格局中，各方展示證據(jù)得以使裁決者獲得全面的信息并對(duì)雙方均保持必要的關(guān)注，同時(shí)可能形成相互抵牾之證據(jù)和論點(diǎn)使裁決者與雙方均保持充分的距離，從而有助于裁決者作出公正合理的決定。[50]雖然這種觀點(diǎn)深深烙有在普通法司法審判程序基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的抗辯式裁決模式的印記，[51]但不能否認(rèn)是，裁決所涉及的雙方當(dāng)事人均得參與裁決過(guò)程，裁決者應(yīng)聽(tīng)取雙方的意見(jiàn)（audi alterem partem）才能滿足最低限度的程序公正。
綜上，直接涉及對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行處分的批準(zhǔn)征收決定具有具體行政行為之性質(zhì)，因而引入?yún)⑴c程序并不存在理論上的邏輯障礙；土地征收審批以裁決方式防止不符合條件的征地申請(qǐng)獲批，審批機(jī)關(guān)應(yīng)為土地權(quán)利可能受裁決不利影響的擬被征收人提供參與機(jī)會(huì)，方符合最低限度的程序公正。
四、征收審批引入正當(dāng)程序現(xiàn)實(shí)呼喚：一種程序工具理性的分析
上一部分從征收審批面向“相對(duì)人”和“當(dāng)事人”兩個(gè)維度，分析了批準(zhǔn)征收決定的行政行為屬性以及征收審批對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬進(jìn)行裁決的功能屬性。無(wú)論從哪一個(gè)維度，均可從理論上推導(dǎo)出征收審批環(huán)節(jié)引入正當(dāng)程序的具有確保最低限度的程序公正的意義。但以上討論更多關(guān)注的是正當(dāng)程序之于擬被征收人的程序價(jià)值理性，而對(duì)作為手段的正當(dāng)程序如何作用于征收審批結(jié)果之工具意義何在并未深入討論。[52]在裁決模式中，正當(dāng)程序的工具理性首先體現(xiàn)為當(dāng)事人的參與有利于裁決機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)作出正確或準(zhǔn)確的裁判。[53]那么類似，如果引入正當(dāng)程序，也應(yīng)有利于征收審批機(jī)關(guān)作出公正或準(zhǔn)確的決定。審批機(jī)關(guān)作出公正決定與擬被征收人最低限度的結(jié)果預(yù)期是一致的：即阻止不符合條件的征收申請(qǐng)獲批。因此，對(duì)這個(gè)問(wèn)題討論同時(shí)也在解答改良方案留下的未決問(wèn)題——擬被征收人介入審批程序如何通過(guò)行使抗辯權(quán)進(jìn)而維護(hù)其實(shí)體權(quán)利。
為免討論流于理論推導(dǎo)而忽略現(xiàn)實(shí)，下文以對(duì)一則具有典型性的申請(qǐng)機(jī)關(guān)通過(guò)提供偽造報(bào)批材料獲得審批的真實(shí)案例的分析，引出征收審批引入正當(dāng)程序?qū)τ趯徟鷻C(jī)關(guān)作出準(zhǔn)確決定之工具價(jià)值。
（一）案例及其延伸
1.案情
江蘇如皋市如城鎮(zhèn)宏壩村近200戶村民集體所有127，470平方米土地（其中村莊住宅占地99，336平方米，農(nóng)田等其他毛地占28，134平方米）在村民不知情的情況下被征收為國(guó)有建設(shè)用地，并被當(dāng)?shù)貒?guó)土資源行政管理部門(mén)掛牌出讓給一家房地產(chǎn)公司進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)。村民們?cè)谙虍?dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)了解情況的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)：有關(guān)部門(mén)在“征地調(diào)查表”上弄虛作假，偽造130多戶被征地農(nóng)民的簽名，騙取了省國(guó)土資源廳的征地批復(fù)。更為荒誕的是，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)出具的“征地調(diào)查表”的簽名全都是一人的筆跡，“被調(diào)查人簽名”中，有4名村民其實(shí)早已死亡，有的死亡時(shí)間已達(dá)7年之久。[54]
本案中，申請(qǐng)機(jī)關(guān)未履行報(bào)批前的程序義務(wù)，而是通過(guò)偽造“征地調(diào)查表”表明已經(jīng)履行土地調(diào)查現(xiàn)狀確認(rèn)程序；而代表省級(jí)政府具體負(fù)責(zé)辦理審批事項(xiàng)的國(guó)土資源廳卻未能發(fā)現(xiàn)其造假、并批準(zhǔn)了征收。
2.分析及推斷
審批機(jī)關(guān)理論上能夠以是否批準(zhǔn)征地來(lái)制約申請(qǐng)機(jī)關(guān)履行報(bào)批前的程序義務(wù)。如果申請(qǐng)機(jī)關(guān)切實(shí)履行義務(wù)，其報(bào)送的征收方案同樣能獲得批準(zhǔn)。從這個(gè)角度，批準(zhǔn)征地可理解為對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)履行報(bào)批前程序義務(wù)的“激勵(lì)”。如果審批機(jī)關(guān)能夠發(fā)現(xiàn)其造假而不予批準(zhǔn)就會(huì)導(dǎo)致這種“激勵(lì)”的喪失，這時(shí)造假對(duì)于申請(qǐng)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就“得不償失”。那為何申請(qǐng)機(jī)關(guān)還要進(jìn)行造假？通過(guò)造假排除擬被征收人的知情和參與，從而也排除了他們討價(jià)還價(jià)給申請(qǐng)機(jī)關(guān)帶來(lái)的利益損失。但通過(guò)不履行報(bào)批前的程序所能節(jié)約的“成本”，相比征收申請(qǐng)不被批準(zhǔn)造成的預(yù)期損失，仍是“蠅頭小利”。所以，申請(qǐng)機(jī)關(guān)敢于造假根本的原因在于，即便其造假也不會(huì)導(dǎo)致這種“激勵(lì)”的喪失。據(jù)此可以推知，排除審批機(jī)關(guān)主觀上故意放棄職責(zé)的情形，申請(qǐng)機(jī)關(guān)通過(guò)造假獲得批準(zhǔn)相比履行報(bào)批前的程序義務(wù)使申請(qǐng)獲批是更優(yōu)選擇的唯一解釋是：申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)認(rèn)為審批機(jī)關(guān)無(wú)法發(fā)現(xiàn)其造假，且事實(shí)上也是如此。
是否履行報(bào)批前的程序義務(wù)是一個(gè)需要驗(yàn)證的事實(shí)。為了使土地征收方案獲批，申請(qǐng)機(jī)關(guān)自然不會(huì)把未履行報(bào)批前程序義務(wù)的事實(shí)展現(xiàn)出來(lái)。造假的客觀存在要求審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)批材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅對(duì)報(bào)批材料的形式審查并不能滿足核實(shí)材料真?zhèn)沃�。認(rèn)定事實(shí)發(fā)生在審查環(huán)節(jié)，審批制約的失敗則可以推斷出審批機(jī)關(guān)不具備發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)機(jī)關(guān)造假的審查能力。
�。ǘ⿲�(duì)案例分析結(jié)論的驗(yàn)證
以上推斷是否合理需要進(jìn)一步驗(yàn)證。由于審批機(jī)關(guān)主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)難以進(jìn)行考察，以下討論假定不存在審批機(jī)關(guān)故意放棄審查職責(zé)的情形。排除人為因素，那焦點(diǎn)就應(yīng)聚于現(xiàn)有審查機(jī)制之上。
法定的審批機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，但實(shí)踐中具體的審查工作是由國(guó)土資源主管部門(mén)完成的。法定的審批機(jī)關(guān)事實(shí)上至多根據(jù)同級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)的審查意見(jiàn)作出是否批準(zhǔn)的決定，[55]或者決定是否同意國(guó)土資源主管部門(mén)經(jīng)審查后作出的予以批準(zhǔn)的初步結(jié)論。[56]在國(guó)土資源主管部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部，審查還存在上下級(jí)的垂直分工。以《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕8號(hào)）的規(guī)定為例，該《通知》要求省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)進(jìn)行初審，說(shuō)明審查依據(jù)并提出審查意見(jiàn)。然后，國(guó)土資源部對(duì)省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的審查內(nèi)容和意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)核性審查，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地核實(shí)。[57]無(wú)論是初審還是復(fù)核性審查，根據(jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第12條第2款規(guī)定，負(fù)責(zé)審查的機(jī)關(guān)內(nèi)部均實(shí)行“內(nèi)部會(huì)審制度”。
通常，申請(qǐng)征收的地方政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)履行報(bào)批前的程序義務(wù)，制作報(bào)批所需要的材料，經(jīng)本級(jí)政府審核同意后報(bào)送上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審查，爾后再依此流程上報(bào)至審批機(jī)關(guān)。這表明，審批機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)單方面提供的報(bào)批材料以及下級(jí)審查機(jī)關(guān)的審查意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)審。換言之，審批機(jī)關(guān)審查申請(qǐng)機(jī)關(guān)是否履行報(bào)批前的程序義務(wù)以及是否滿足其他征地條件的信息均來(lái)自于申請(qǐng)機(jī)關(guān)。而審批機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)機(jī)關(guān)的行為不可能總是采用一種集中、主動(dòng)、直接的“警察巡邏”式（Police-patrol）的過(guò)程監(jiān)督，[58]因而二者所掌握的信息必然是不對(duì)稱的。如果申請(qǐng)機(jī)關(guān)沒(méi)有履行報(bào)批前的程序義務(wù)，為了使報(bào)送征收方案獲批，其必然會(huì)采取“隱藏信息”的策略。在不可能事先監(jiān)督申請(qǐng)機(jī)關(guān)行為的前提下，未履行報(bào)批前程序義務(wù)對(duì)于審批機(jī)關(guān)而言不具有可觀測(cè)性（observability）。[59]然而，除了申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)報(bào)送的材料，審批機(jī)關(guān)沒(méi)有有效的第三方信息來(lái)核實(shí)申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)上報(bào)的、表明已履行義務(wù)材料的真?zhèn)巍＿@意味著，無(wú)論報(bào)批材料表明的事實(shí)是否為真，對(duì)于審批機(jī)關(guān)而言都不具有可驗(yàn)證性（verifiability）。[60] 除非偽造的報(bào)批材料存在明顯的瑕疵或表明的事實(shí)明顯不合理，才有可能引起審批機(jī)關(guān)的注意。只有審批機(jī)關(guān)啟動(dòng)實(shí)地核實(shí)，這個(gè)時(shí)候?qū)嵸|(zhì)審查才有可能得到運(yùn)用。換言之，只要不存在這兩種情形，審批機(jī)關(guān)除了對(duì)始于申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)的單方上報(bào)的材料進(jìn)行形式審查外，便再無(wú)可為的余地。盡管審查機(jī)關(guān)采取內(nèi)部會(huì)審制度，但這僅是一種審批機(jī)關(guān)內(nèi)部采用會(huì)議形式或傳文形式進(jìn)行集體審理的組織形式，其核心機(jī)理是集體審理，目的在于避免個(gè)人智識(shí)、專業(yè)等局限以及防止個(gè)人審理的疏忽、獨(dú)斷、腐敗等。這種制度對(duì)增強(qiáng)審批機(jī)關(guān)的獲得外部信息的能力并無(wú)幫助。
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