中共中央 國務院

中共中央　國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見

防災減災救災工作事關人民群眾生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。近年來，在黨中央、國務院堅強領導下，我國防災減災救災工作取得重大成就，積累了應對重特大自然災害的寶貴經驗，國家綜合減災能力明顯提升。但也應看到，我國面臨的自然災害形勢仍然復雜嚴峻，當前防災減災救災體制機制有待完善，災害信息共享和防災減災救災資源統籌不足，重救災輕減災思想還比較普遍，一些地方城市高風險、農村不設防的狀況尚未根本改變，社會力量和市場機制作用尚未得到充分發揮，防災減災宣傳教育不夠普及。為進一步做好防災減災救災工作，現就推進防災減災救災體制機制改革提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，切實增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，正確處理人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經濟社會發展的關系，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，落實責任、完善體系、整合資源、統籌力量，切實提高防災減災救災工作法治化、規范化、現代化水平，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。
（二）基本原則
——堅持以人為本，切實保障人民群眾生命財產安全。牢固樹立以人為本理念，把確保人民群眾生命安全放在首位，保障受災群眾基本生活，增強全民防災減災意識，提升公眾知識普及和自救互救技能，切實減少人員傷亡和財產損失。
——堅持以防為主、防抗救相結合。高度重視減輕災害風險，切實采取綜合防范措施，將常態減災作為基礎性工作，堅持防災抗災救災過程有機統一，前后銜接，未雨綢繆，常抓不懈，增強全社會抵御和應對災害能力。
——堅持綜合減災，統籌抵御各種自然災害。認真研究全球氣候變化背景下災害孕育、發生和演變特點，充分認識新時期災害的突發性、異常性和復雜性，準確把握災害衍生次生規律，綜合運用各類資源和多種手段，強化統籌協調，科學應對各種自然災害。
——堅持分級負責、屬地管理為主。根據災害造成的人員傷亡、財產損失和社會影響等因素，及時啟動相應應急預案，中央發揮統籌指導和支持作用，各級黨委和政府分級負責，地方就近指揮、強化協調并在救災中發揮主體作用、承擔主體責任。
——堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與。充分發揮我國的政治優勢和社會主義制度優勢，堅持各級黨委和政府在防災減災救災工作中的領導和主導地位，發揮組織領導、統籌協調、提供保障等重要作用。更加注重組織動員社會力量廣泛參與，建立完善災害保險制度，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力。
二、健全統籌協調體制
（三）統籌災害管理。加強各種自然災害管理全過程的綜合協調，強化資源統籌和工作協調。完善統籌協調、分工負責的自然災害管理體制，充分發揮國家減災委員會對防災減災救災工作的統籌指導和綜合協調作用，強化國家減災委員會辦公室在災情信息管理、綜合風險防范、群眾生活救助、科普宣傳教育、國際交流合作等方面的工作職能和能力建設。充分發揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署和應急指揮作用，充分發揮中央有關部門和軍隊、武警部隊在監測預警、能力建設、應急保障、搶險救援、醫療防疫、恢復重建、社會動員等方面的職能作用。建立各級減災委員會與防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等機構之間，以及與軍隊、武警部隊之間的工作協同制度，健全工作規程。探索建立京津冀、長江經濟帶、珠江三角洲等區域和自然災害高風險地區在災情信息、救災物資、救援力量等方面的區域協同聯動制度。統籌謀劃城市和農村防災減災救災工作。
（四）統籌綜合減災。牢固樹立災害風險管理理念，轉變重救災輕減災思想，將防災減災救災納入各級國民經濟和社會發展總體規劃，作為國家公共安全體系建設的重要內容。完善防災減災救災工程建設標準體系，提升災害高風險區域內學校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。加強部門協調，制定應急避難場所建設、管理、維護相關技術標準和規范。充分利用公園、廣場、學校等公共服務設施，因地制宜建設、改造和提升成應急避難場所，增加避難場所數量，為受災群眾提供就近就便的安置服務。加快推進海綿城市建設，修復城市水生態，涵養水資源。加快補齊城市排水防澇設施建設的短板，增強城市防澇能力。加強農業防災減災基礎設施建設，提升農業抗災能力。將防災減災納入國民教育計劃，加強科普宣傳教育基地建設，推進防災減災知識和技能進學校、進機關、進企事業單位、進社區、進農村、進家庭。加強社區層面減災資源和力量統籌，深入創建綜合減災示范社區，開展全國綜合減災示范縣（市、區、旗）創建試點。定期開展社區防災減災宣傳教育活動，組織居民開展應急救護技能培訓和逃生避險演練，增強風險防范意識，提升公眾應急避險和自救互救技能。
三、健全屬地管理體制
（五）強化地方應急救災主體責任。堅持分級負責、屬地管理為主的原則，進一步明確中央和地方應對自然災害的事權劃分。對達到國家啟動響應等級的自然災害，中央發揮統籌指導和支持作用，地方黨委和政府在災害應對中發揮主體作用，承擔主體責任。省、市、縣級政府要建立健全統一的防災減災救災領導機構，統籌防災減災救災各項工作。地方黨委和政府根據自然災害應急預案，統一指揮人員搜救、傷員救治、衛生防疫、基礎設施搶修、房屋安全應急評估、群眾轉移安置等應急處置工作。規范災害現場各類應急救援力量的組織領導指揮體系，強化各類應急救援力量的統籌使用和調配，發揮公安消防以及各類專業應急救援隊伍在搶險救援中的骨干作用。統一做好應急處置的信息發布工作。
（六）健全災后恢復重建工作制度。特別重大自然災害災后恢復重建堅持中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與的新機制，中央與地方各負其責，協同推進災后恢復重建。特別重大自然災害發生后，國務院有關部門和受災省份按照工作流程共同開展災害損失評估、次生衍生災害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環境承載能力評價。中央根據災害損失情況，結合地方經濟和社會發展總體規劃，制定相關的支持政策措施，確定災后恢復重建中央補助資金規模；在此基礎上，結合地方實際組織編制或指導地方編制災后恢復重建總體規劃。地方政府作為災后恢復重建的責任主體和實施主體，應加強對重建工作的組織領導，形成統一協調的組織體系、科學系統的規劃體系、全面細致的政策體系、務實高效的實施體系、完備嚴密的監管體系。充分調動受災群眾積極性，發揚自力更生、艱苦奮斗的優良傳統，自己動手重建家園。有效對接社會資源，引導志愿者、社會組織等社會力量依法有序參與災后恢復重建。特別重大以外的自然災害恢復重建工作，由地方根據實際組織開展。
（七）完善軍地協調聯動制度。完善軍隊和武警部隊參與搶險救災的應急協調機制，明確需求對接、兵力使用的程序方法。建立地方黨委和政府請求軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作制度，明確工作程序，細化軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作任務。完善軍地間災害預報預警、災情動態、救災需求、救援進展等信息通報制度。加強救災應急專業力量建設，充實隊伍，配置裝備，強化培訓，組織軍地聯合演練，完善以軍隊、武警部隊為突擊力量，以公安消防等專業隊伍為骨干力量，以地方和基層應急救援隊伍、社會應急救援隊伍為輔助力量的災害應急救援力量體系。將武警部隊有關搶險救援應急力量納入駐在地應急救援力量和組織指揮體系。完善軍地聯合保障機制，提升軍地應急救援協助水平。
四、完善社會力量和市場參與機制
（八）健全社會力量參與機制。堅持鼓勵支持、引導規范、效率優先、自愿自助原則，研究制定和完善社會力量參與防災減災救災的相關政策法規、行業標準、行為準則，搭建社會組織、志愿者等社會力量參與的協調服務平臺和信息導向平臺。完善政府與社會力量協同救災聯動機制，落實稅收優惠、人身保險、裝備提供、業務培訓、政府購買服務等支持措施。建立社會力量參與救災行動評估和監管體系，完善救災捐贈組織協調、信息公開和需求導向等工作機制。鼓勵支持社會力量全方位參與常態減災、應急救援、過渡安置、恢復重建等工作，構建多方參與的社會化防災減災救災格局。
（九）充分發揮市場機制作用。堅持政府推動、市場運作原則，強化保險等市場機制在風險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應對災害的金融支持體系。加快巨災保險制度建設，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制。統籌考慮現實需要和長遠規劃，建立健全城鄉居民住宅地震巨災保險制度。鼓勵各地結合災害風險特點，探索巨災風險有效保障模式。積極推進農業保險和農村住房保險工作，健全各級財政補貼、農戶自愿參加、保費合理分擔的機制。
五、全面提升綜合減災能力
（十）強化災害風險防范。加快各種災害地面監測站網和國家民用空間基礎設施建設，完善分工合理、職責清晰的自然災害監測預報預警體系。開展以縣為單位的全國自然災害綜合風險與減災能力調查，發揮氣象、水文、地震、地質、林業、海洋等防災減災部門作用，提升災害風險預警能力，加強災害風險評估、隱患排查治理。建立健全與災害特征相適應的預警信息發布制度，明確發布流程和責任權限。加強國家突發事件預警信息發布系統能力建設，發揮國家突發事件預警信息發布系統作用，完善運行管理辦法。充分利用各類傳播渠道，通過多種途徑將災害預警信息發送到戶到人，顯著提高災害預警信息發布的準確性和時效性，擴大社會公眾覆蓋面，有效解決信息發布“最后一公里”問題。
（十一）完善信息共享機制。研究制定防災減災救災信息傳遞與共享技術標準體系，加強跨部門業務協同和互聯互通，建設涵蓋主要涉災部門和軍隊、武警部隊的自然災害大數據和災害管理綜合信息平臺，實現各種災害風險隱患、預警、災情以及救災工作動態等信息共享。推進基層災害信息員隊伍建設，健全自然災害情況統計制度，制定災后損失評估有關技術標準，規范自然災害損失綜合評估工作流程，建立完善災害損失評估的聯動和共享機制。健全重特大自然災害信息發布和輿情應對機制，完善信息發布制度，拓寬信息發布渠道，確保公眾知情權。規范災害現場應急處置、新聞發布、網絡及社會輿情應對等工作流程，完善協同聯動機制，加強新聞發言人隊伍和常備專家庫建設，提高防災減災救災輿情引導能力。
（十二）提升救災物資和裝備統籌保障能力。健全救災物資儲備體系，擴大儲備庫覆蓋范圍，優化儲備布局，完善儲備類型，豐富物資儲備種類，提高物資調配效率和資源統籌利用水平。加強應急物流體系建設，完善鐵路、公路、水運、航空應急運力儲備與調運機制。推進應急物資綜合信息平臺建設，提升協同保障能力。完善通信、能源等方面的應急保障預案。建立“天－空－地”一體應急通信網絡。積極研發重大自然災害監測預警產品，加快研制先進的受災群眾安置、防汛抗旱、人員搜救、森林滅火等裝備和產品，提高基層減災和應急救災裝備保障水平。建立健全應急救援期社會物資、運輸工具、設施裝備等的征用和補償機制。探索建立重大救災裝備租賃保障機制。
（十三）提高科技支撐水平。統籌協調防災減災救災科技資源和力量，充分發揮專家學者的決策支撐作用，加強防災減災救災人才培養，建立防災減災救災高端智庫，完善專家咨詢制度。明確常態減災和非常態救災科技支撐工作模式，建立科技支撐防災減災救災工作的政策措施和長效機制。加強基礎理論研究和關鍵技術研發，著力揭示重大自然災害及災害鏈的孕育、發生、發展、演變規律，分析致災成因機理。推進大數據、云計算、地理信息等新技術新方法運用，提高災害信息獲取、模擬仿真、預報預測、風險評估、應急通信與保障能力。通過國家科技計劃（專項、基金等）對符合條件的防災減災救災領域科研活動進行支持，加強科技條件平臺建設，發揮現代科技作用，提高重大自然災害防范的科學決策水平和應急能力。完善產學研協同創新機制和技術標準體系，推動科研成果的集成轉化、示范和推廣應用，開展防災減災救災新材料新產品研發，加快推進防災減災救災產業發展。
（十四）深化國際交流合作。服務國家外交工作大局，積極宣傳我國在防災減災救災領域的寶貴經驗和先進做法，學習借鑒國際先進的減災理念和關鍵科技成果，創新深化國際交流合作的工作思路和模式。完善國際多雙邊合作機制，加強人員和技術交流培訓工作，提升重特大自然災害協同應對能力。完善參與聯合國框架下的減災合作機制，推動深入參與亞洲國家間的減災對話與交流平臺，積極拓展東盟地區論壇、東亞峰會、金磚國家、上海合作組織等框架下的合作機制和內容。通過對外人道主義緊急援助部際工作機制，統籌資源，加強協調，提升我國政府應對嚴重人道主義災難的能力和作用。注重對我國周邊國家、毗鄰地區、“一帶一路”沿線國家和地區等發生重特大自然災害時提供必要支持和幫助。推動我國高端防災減災救災裝備和產品走出去。
六、切實加強組織領導
（十五）強化法治保障。根據形勢發展，加強綜合立法研究，及時修訂有關法律法規和預案，科學合理調整應急響應啟動標準。加快形成以專項防災減災法律法規為骨干、相關應急預案和技術標準配套的防災減災法規體系。要明確責任，對防災減災救災工作中玩忽職守造成損失或重大社會影響的，依紀依法追究當事方的責任。
（十六）加大防災減災救災投入。健全防災減災救災資金多元投入機制，完善各級救災補助政策，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學研究、人才培養、技術研發、科普宣傳、教育培訓等方面的經費投入。各級財政要繼續支持開展災害風險防范、風險調查與評估、基層減災能力建設、科普宣傳教育等防災減災相關工作。鼓勵社會力量和家庭、個人對防災減災救災工作的投入，提高社區和家庭自救互救能力。各級政府要加強對防災減災救災資金的統籌，提高資金使用效益。
（十七）強化組織實施。各地區各部門要以高度的政治責任感和歷史使命感，加大工作力度，確保本意見確定的各項改革舉措落到實處。要加強協調，統籌推進，對實施進度進行跟蹤分析和督促檢查，對實施過程中遇到的問題，及時溝通、科學應對、妥善解決。各地區要發揮主動性和創造性，因地制宜，積極探索，開展試點示范，破解改革難題，積累改革經驗，推動防災減災救災體制機制改革逐步有序深入。