[ 向建軍 ]——(2001-12-16) / 已閱33626次
談談行政案件舉證、質證應注意的問題
向建軍
黨的十五大提出的依法治國方略，極大地推動了我國社會主義法制建設的發展，“依法治國，建設社會主義國家”這一目標，不僅對立法、行政執法提出了新的要求，同時也對司法審判工作提出了新的、更高的要求。在新的歷史條件下，各級法院審判人員要進一步研究新問題，尋求新發展，爭取新突破；要進一步改變審判觀念，改革審判方式，提高審判水平。就當前而言，首先需要解決的是如何確保司法公正的問題。司法公正不但要實現審判的實體公正，而且要實現審判的程序公正，怎么做到審判的實體公正和程序公正，除嚴格依照實體法、程序法、進行審判工作外，還必須注重審判工作藝術，注重審判的幾個基本環節，筆者在這里，主要談談行政法審理行政案件時如何指導舉證、如何進行質證，應注重哪些基本問題，對此各地法院已作了大量有益的探索，有些法院還編制了有關舉證，質證的運作方式和理論指導，筆者根據多年在基 層法院從事行政審判工作實踐，在此談談看法。
一、庭審中，法官應加強對行政機關舉證指導，提高庭審質量和效率。
《行政訴訟法》第32 條規定：“被告對作出的具體 行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為 的證據和所依據的規范性文件”。由此可見，行政訴訟 中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質的區別。人民法院對具體行政行為的審查，主要是認定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序”三項條件必須同時具備，當被告行政機關不能證明具體行政行為所依據的事實時，就由被告承擔敗訴的的結果，原告并不因為舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴，對具體行政行為合法性的舉證責任由行政機關負擔，舉證責任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過大量證據證明其具體行政行為的合法性。 如果行政機關把一些與所審查的具體行政行為無關聯的、不合法的證據在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認，必然拖延庭審時間。因此主審法官在法庭調查開始后，必須明確地對行政機關的舉證進行引導，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應由行政機關向法庭證明原告違法的事實。在被告出示證據之前分類要求被告舉證，并詢問被告所舉證據是為了證明什么，是什么時間取得的，為原告質證打開思路，保證質證效果。筆者認為，應從以下幾個方面指導舉證。
１、重點出示具體行政行為作出之前所取得的證據。
行政機關在作出某具體行政行為之前，應先取得實施該具體行政行為的充分證據，然后才能作出影響相對人權利、義務的決定。如果證據不足，行政機關即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機關取得的證據，對具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機關舉證不在于多，而在于所舉證有無證明力。庭審法官應引導行政機關向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據。對于庭審時間長短，法律未作明確規定，審判實踐證明庭審法官必須在有限的時間內，保證當庭舉證、質證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個重要體現就是在單位時間內把“事”做的更多更好。如果庭審法官對被告舉證稍加指導，就有充分的時間對有證明力的證據進行質證，讓原被告雙方就質證的證據展開充分的辯論，保證質證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據，庭審法官應采取什么態度呢？有兩種觀點：一種觀點認為在庭上出示什么證據是當事人的權利，法院對證據怎么認定是法院的事；另一種觀點認為當事人在庭上應出示具有證明力的證據，不能把法律規定了沒有證明力的證據在庭上出示、宣讀，庭審法官發現這種情況應予制止。筆者傾向于后一種觀點。作為行政訴訟，舉證責任在被告一方，被告是國家行政機關，其出庭人員是具有一定法律知識的國家工作人員或專業律師，庭審法官只要對被告舉證加于指導，是完全可以保證被告舉證質量的，只在這樣才能保證質證效果，為法院分析判斷證據打下良好的基礎。
筆者在此講到被告應重點出示具體行政行為作出之 前所收集的證據，并不是說具體行政行為作出之后，行政機關就不能收集證據。《行政訴訟法》第34 條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”。根據《行政訴訟法》第34條的規定，被告經法院批準，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據。對這些證據的范圍行政訴訟法未作明確規定。筆者認為，行政機關在作出具體行政行為之后，經法院準許可以收集證據，這些證據的范圍是有限的，法院的“權”也是有限的。如果法院可以允許行政機關在作出具體行政行為之后補充任何證據，法院并以此為證據作為定案的根據，那么“以事實為根據、以法律為準繩”就不能在行政訴訟中得到體現，這條法律基本原則就會成為一句空話， 行政管理相對人的權利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據呢？根據《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規定，具有下列情形之一的，被告經法院準許可以補充相關的證據：1、被告在作出具體行政行為時，已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權允許被告向原告或其他人收集證據或補充證據。因此在庭審中，主審法官應首先要求行政機關出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據。
２、提供作出具體行政行為的事實和程序證據。
具體行政行為是行政機關將普遍性規范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機關的某種 實體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調查開始后，在被告舉證之前，應要求被告向法院說 明證據的基本情況和應證的事實。 首先要求行政機關出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據，即法定程序舉證，如行政文書送達回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序 合法的程序性證據。其次被告應向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實依據。具體行政行為的每一個事實要件，都應當有相應的證據支持。如果沒有相應的證據支持，行政機關認定的事實就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個重要方面就是具體行政行為所認定的事實是否清楚，是否有證據支持。因此，行政機關向法院出示作出具體行政行為的事實依據是行政訴訟舉證的一個重要方面。在我國是“程序”、“實體”并重，所以在要求被告出示這方面證據時，也應同樣對待。
３、提供作出具體行政行為所適用法律，法規和其他規范性文件。
行政機關適用的法律、法規、規范性文件范圍大、條文多、專業性強，行政管理相對人對這些規范的了解受到很大限制，就是審判人員對這些規范也了解不夠。所以，法律明文規定行政機關應向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規和規范性文件。在庭審時行政機關必須當庭出示，宣讀具體行政行為所依據的法律、法規，并當庭質證。 在此筆者要強調的是在行政法律規范體系中法律、行政法規、地方性法規、地方性規章 、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時，審判人員應要求被告重點出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規。其次是地方性法規，再其次是行政規章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權范圍和是否濫用職權的證據。
行政訴訟中，如果行政機關的職權范圍法律規定明確，原被告雙方無爭議，則被告不需要提供此類證據。如果原告提出行政機關超越職權范圍行使職權或濫用職權，庭審法官應指導被告提供行政機關是在職權范圍內使權力沒有濫用職權的證據。
行政訴訟中，庭審法官應怎樣引導被告舉證是衡量 庭審法官庭審綜合能力的一個重要方面，在此要指出的 是因行政案件的種類不同，原告的訴訟請求不同，被告的舉證內容也有不同，一般行政案件，庭審法官應主要把握好以上四點。
二、行政案件庭審如何進行質證。
行政訴訟中的質證有廣義和狹義之分，狹義的質證是指被告在開庭出示證據后，由原告當庭辨認，提出異議；廣義的質證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據后，由原告辨認，向被告詢問，提出反證，雙方進行辯論等方式證明其證據效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對質證未作明確規定，行政訴訟如何質證，成為一個值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規定，行政訴訟案件定案的證據，必須是經法庭質證的證據。法庭對證據的審查、判斷正是貫穿當事人的質證過程。由此可見，行政訴訟中，質證是行政庭審的一個非常重要的環節。那么，行政案件庭審行政審判人應怎樣把握好質證這一環節呢？ 怎樣進行質證呢？筆者談談下列意見。
１、行政案件舉證、質證交叉進行，一證一質，充分體現辯論式開庭審理方式特點。
行政訴訟的質證是伴隨著行政機關的舉證而產生的， 原告對行政機關證據的質證以行政機關的舉證為前提，行政訴訟的舉證責任在被告一方，因此行政訴訟的質證與民事訴訟的質證有所區別。民事訴訟的質證一般采用 一證一質法、分類質證法、綜合質證法三種質證方法。行政訴訟的質證筆者贊同采用一證一質法，即將被告所舉的證據和法院調取的證據由原告逐一質證，提出反證，雙方展開充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現辯論式開庭審理方式的特點。如果行政案件的質證采用分類質證法或綜合質證法，其結果是被告不斷地在出示、宣讀證據，原告為記清楚每一證據埋頭記錄，旁聽者也記不清諸多證據是為了證明什么，原告對此證據是什么態度，主審法官也無法對證據進行當庭論證，因此行政訴訟的質證采取一證一質是比較科學的。
２、 原被告應對質證的證據的證明力展開充分的辯論。
法庭調查過程中，被告舉證后，原告對被告出示的證據提出異議，雙方對質證證據的不同意見，是在質證過程中雙方展開充分辯論，還是在法庭調查結束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論。現存在兩種不同的意見。筆者傾向于前一種意見即在質證過程中，原被告對質證據展開充分辯論。 原告對證據的質證過程也正是庭審法官對證據的證明力的判斷過程。如果雙方不對質證的證據展開充分的辯論，審判人員是無法分析此證據的客觀性、關聯性和合法性的，更無法對此證據的證明力進行正確判斷。無論是被告所收集的證據還是法院所取得的證據，都可能存在某些不真實、不合法的成分。 有的可能與案件沒有直接聯系，只有讓原被告就質證的證據展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質證，才能使事實的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據的證明力。 如果質證時，雙方辯論意見都留到法庭辯論階段提出，往往會出現原被告當事人對證據證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據的證明力，還會無限延長開庭時間。因此在法庭調查過程中，原被告就質證的證據展開充分的辯論是提高庭審效率的一個重要舉措。
３、原被告對具體行政行為認定的事實爭議較大的，應要求證人當庭質證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認定事實的一種常見證據，行政機關用證人的證言這種證據來證明具體行政行為認定事實的存在。當行政管理相對人對事實持否定態度，雙方爭議較大時，人民法院開庭審理此類案件，庭審時應要求證人當庭質證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真偽，證人作證的背景，證人與本案有無利害關系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機關在作出具體行政行為以后，找證人補證或誘導證人作證的情況。因行政訴訟當事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護行政管理相對人的合法權利。為避免以上情況的發生，人民法院對具體行政行為所認定的事實進行嚴格審查，行政機關收集的證據所涉及到的證人應要求其出庭當庭質證，這樣有利益查明案件的真實情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監督行政機關依法行政。證人怎樣出庭質證，筆者認為應注意幾點：一是原被告雙方對事實無爭議，僅對具體行政行為程序是否合法爭議較大的，證人不必出庭作質證，以減少不必要的工作量； 二是證人不能聽庭。證人聽庭會使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實情況；三是證人出庭之前， 庭審法官詢問當事人要求證人作證是為了證明什么事實。證人出庭后應先讓證人陳述事實后，再根據作證情況有條件地允許雙方當事人發問，以免當事人誘導證人作證。
４、讓原告充分行使質證權
行政訴訟主體與民事訴訟主體不同，行政訴訟主體雙方處于不平等的地位，擁有大量行政職權的行政機關與行政管理相對人之間是管理與被管理，決定與被決定的關系，行政機關處于主動和優越的地位。 作為行政管理相對人能到法院提起行政訴訟，往往需要很大的勇氣和膽量。行政訴訟法的立法宗旨首先是保護公民、法人和其他組織的合法權益。因此在行政訴訟中法庭辯論開始后，如果原告對被告所舉證證據提出異議，作為主審法官就允許原告對不清楚地方向被告發問，提出自己的反面意見，提出反證，再雙方展開辯論。
行政訴訟中，舉證責任在被告一方，如果被告舉證責任完成被告就勝訴。因此原告必須盡最大努力阻止被告舉證責任的完成，從而使原告在行政訴訟中處于有利地位，原告阻止被告舉證責任的完成，大多是通過質證來完成的。因此在行政訴訟中，質證更體現為一種訴訟權力。為保護行政管理相對人的合法權益， 庭審法官在庭審時，應讓原告有充分“說理”的機會，讓原告充分 行使質證權，這樣才能體現“公平原則”。
行政案件庭審中如何進行舉證、質證，還需要不斷 通過審判實踐來完善。在此筆者只作初略探討，僅供參考。
湖北省宜昌市西陵區人民法院
向建軍
2001年11月26日
