[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱11986次
人事爭議處理中的調(diào)解
何寧湘
第一節(jié) 人事爭議的調(diào)解
人事爭議的調(diào)解，包括人事爭議處理中的政府行業(yè)主管部門、人事行政主管機(jī)關(guān)的調(diào)解，機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)解組織的調(diào)解，民間調(diào)解以及人事爭議仲裁過程中的調(diào)解。這里暫不討論人民法院依據(jù)民事訴訟法在審理案件過程中的調(diào)解。
一、人事爭議的調(diào)解
人事爭議的調(diào)解雛形大體出現(xiàn)在2001-2003年間，源于事業(yè)單位人事制度改革嘗試之初。人事部、各省地市政府部門在其文件，如福建省人事廳的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的實(shí)施意見》中提出“受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商無效的，可申請調(diào)解、仲裁。聘用單位要成立聘用爭議調(diào)解委員會，負(fù)責(zé)受理本單位聘用爭議的調(diào)解申請。調(diào)解委員會由職工代表、單位代表和工會代表組成，調(diào)解委員會主任由工會代表擔(dān)任。聘用單位的上級主管部門成立由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、業(yè)務(wù)部門和工會組織組成的聘用爭議調(diào)解委員會，負(fù)責(zé)受理所屬聘用單位聘用爭議的調(diào)解申請。”[1]，國家人事部在《關(guān)于深化事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》中提出了，“加快建立和完善人事爭議調(diào)解、仲裁制度，及時(shí)、客觀、公正地處理人員聘用中的人事爭議問題，化解矛盾，維護(hù)聘用單位和受聘人員雙方的合法權(quán)益” [2]。
大致設(shè)立人事爭議調(diào)解最早的是中國科學(xué)院，1997年8月12日·科發(fā)人字[1997]0443號《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》，該試行辦法經(jīng)國家人事部審核同意中科院下發(fā)。2005年6月6日成立了中國科學(xué)院北京分院人事爭議調(diào)解指導(dǎo)委員會。有意思的是，《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》出臺近10年仍在試行；在同日下發(fā)的《中國科學(xué)院北京分院人事爭議調(diào)解指導(dǎo)委員會工作規(guī)則》第一條規(guī)定“為保障《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》的順利實(shí)施，參照《中華人民共和國勞動爭議處理?xiàng)l例》及中華全國總工會《工會參與勞動爭議處理試行辦法》制定本規(guī)則”也就是說，該委工作規(guī)則依據(jù)了勞動法律法規(guī)以及人事部的規(guī)章兩部分所制定。
雖然不少的人認(rèn)為人事爭議的調(diào)解與仲裁大致都屬于“準(zhǔn)司法活動”，調(diào)解與仲裁的共同特點(diǎn)是都有解決糾紛的第三者，都屬于對爭議的非權(quán)力解決方式。不過，具體到人事爭議的調(diào)解與仲裁，它都不同程度的具有行政屬性，也具有一般意義上兩者的區(qū)別，即調(diào)解是有第三者介入狀況下的主持的雙方交涉，仲裁是在交涉基礎(chǔ)上的第三者判斷；調(diào)解沒有仲裁那樣的相對嚴(yán)格的程序限制；調(diào)解不成不會產(chǎn)生相應(yīng)的后果，而仲裁缺席，仲裁機(jī)構(gòu)仍會作出相應(yīng)的裁決。
完整設(shè)立人事爭議調(diào)解模式的，大致是深圳市人事局《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位人事爭議調(diào)解與協(xié)調(diào)工作的意見》，該《意見》規(guī)定“部門所屬事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議，由其行政主管部門的人事爭議調(diào)解委員會負(fù)責(zé)調(diào)解或協(xié)調(diào)；市政府直屬事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議由本單位的人事爭議協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)”、“人事爭議調(diào)解委員會可以由工會、人事、監(jiān)察等方面的代表組成，同時(shí)可以聘請有關(guān)方面的專家參加。人事爭議協(xié)調(diào)委員會可以設(shè)在職工代表大會或工會委員會，由職工代表大會或者職工大會推舉的職工代表、工會代表或法定代表人指定的代表組成”、“人事爭議調(diào)解委員會負(fù)責(zé)調(diào)解本部門所屬事業(yè)單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協(xié)議書所發(fā)生的爭議；協(xié)調(diào)本部門所屬事業(yè)單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協(xié)議書外發(fā)生的人事爭議協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協(xié)議書外發(fā)生的人事爭議；市政府直屬事業(yè)單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協(xié)議書發(fā)生的人事爭議，由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，在協(xié)商的過程中，協(xié)調(diào)委員會可以提出建議"、"當(dāng)事人提出調(diào)解申請。當(dāng)事人自知道或應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利受到侵犯之日起30日內(nèi)，向人事爭議調(diào)解委員提出調(diào)解的書面申請"、"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經(jīng)受理或者解決的人事爭議，調(diào)解與協(xié)調(diào)組織不再受理” [3]。
雖然深圳市人事局的該《意見》，僅屬于政府職能部門的規(guī)范性文件，且能夠調(diào)解的范圍也僅限于“因履行聘用合同、聘任協(xié)議書所發(fā)生的爭議”，同時(shí)也與現(xiàn)行人事爭議仲裁規(guī)則存在著一些致命的沖突，即使如此，《意見》無疑確立了深圳地區(qū)人事爭議的調(diào)解處理機(jī)制，為人事爭議當(dāng)事人提供一種獲得爭議處理的救濟(jì)方式。
二、調(diào)解的時(shí)效
一般地方規(guī)范性文件對于人事爭議調(diào)解的時(shí)效期間大致都規(guī)定為：“向人事爭議調(diào)解委員提出調(diào)解的書面申請”“當(dāng)事人自知道或應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利受到侵犯之日起30日內(nèi)”提出，這就涉及了某種時(shí)效期間問題。對于解決各類爭端的調(diào)解都實(shí)行自愿原則，對于人事爭議處理而言，由于有申請人事爭議仲裁60天期間的限制，于是必須重視的調(diào)解的時(shí)效有二：1、申請調(diào)解期間；2、調(diào)解期間，否則調(diào)解時(shí)效期間將會淹沒60天申請仲裁時(shí)效期間。
觀察勞動爭議的調(diào)解與仲裁，1995年曾有《意見》第89條規(guī)定："勞動爭議當(dāng)事人向企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解，從當(dāng)事人提出申請之日起，仲裁申訴時(shí)效中止，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)結(jié)束調(diào)解，即中止期間最長不得超過三十日。結(jié)束調(diào)解之日起，當(dāng)事人的申訴時(shí)效繼續(xù)計(jì)算。調(diào)解超過三十日的，申訴時(shí)效從三十日之后的第一天繼續(xù)計(jì)算。"[4]。從《意見》的上述解釋看，申請期間與調(diào)解期間合計(jì)期間一般不超過30日，且它直接影響到了當(dāng)事人的仲裁申請期間，采取的補(bǔ)救措施是，1、調(diào)解申請一旦提出，“仲裁申訴時(shí)效中止”；2、中止期間最長不得超過三十日，即總調(diào)解期間不得超過30日。《意見》這樣設(shè)定不失為解決調(diào)解期間對申請仲裁期間沖突的一種變通的方法，但它不適宜人事爭議調(diào)解與仲裁借鑒，原因與理由有：1、對于“仲裁申訴時(shí)效中止”的規(guī)定必須出法律載明；2、勞動爭議處理中有《勞動法》可供適用，而人事爭議沒有任何法律可供適用；3、《意見》最多屬于勞動行政解釋，其無權(quán)對“時(shí)效中止”加以規(guī)定；4、人事爭議的內(nèi)容事項(xiàng)遠(yuǎn)比勞動爭議的內(nèi)容事項(xiàng)復(fù)雜得多，如果對調(diào)解期間限制于30天之內(nèi)未必合適。正是因?yàn)椋耸聽幾h調(diào)解期間與仲裁申請時(shí)效期間存在著致命的沖突，這種沖突由于行政的、強(qiáng)烈的不公平性基本上屬于是無解的。從人事爭議仲裁來看，其正用作用已被自己本身缺陷消耗得非常小，其經(jīng)過仲裁可以提起訴訟的附加作用才是當(dāng)事人希望的，大多數(shù)當(dāng)事人并不對人事爭議仲裁寄于希望，何況處于爭議雙方之一的單位內(nèi)的調(diào)解，在人事爭議處理中應(yīng)當(dāng)說沒有什么客觀實(shí)際意義。或者說其重要作用和意義已被自身的缺陷報(bào)抵消。
第二節(jié) 人事爭議的調(diào)解機(jī)構(gòu)
討論人事爭議的調(diào)解，首先要研究調(diào)解組織，即所謂的調(diào)解委員會設(shè)立在什么地方，其調(diào)解的屬性。調(diào)解委員會的設(shè)立大致有三種形式，主管部門、原單位及民間。
目前人事爭議調(diào)解委員會幾乎都不設(shè)在事業(yè)單位的主管部門(上級行政機(jī)關(guān))內(nèi)。而是設(shè)在事業(yè)單位內(nèi)，這種形式較為普遍，由爭議中單位一方的所設(shè)立的調(diào)解組織來調(diào)解，其結(jié)果是眾所周知的。而民間調(diào)解方式對行政組織、行政權(quán)能、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威都是極大的挑戰(zhàn)，因此沒有存在的可能性。
在人民群眾自愿組織的民間調(diào)解情形下，人事爭議的調(diào)解將被賦予積極意義：
1、民間調(diào)解介入人事爭議解決機(jī)制有利于打破獨(dú)霸壟斷制，有利于構(gòu)建和諧人事關(guān)系。
2、民間調(diào)解介入人事爭議解決機(jī)制有利于彌補(bǔ)現(xiàn)行人事爭議處理機(jī)制自身存在的重大致命缺陷。
3、民間調(diào)解介入人事爭議處理機(jī)制可以為將來的人事爭議處理立法提供實(shí)踐探索。
第三節(jié) 人事爭議仲裁中的調(diào)解
一、存在的問題
人事爭議仲裁過程中應(yīng)當(dāng)貫徹調(diào)解原則。人事爭議仲裁中的調(diào)解的積極作用在于：1、可對超受理范圍的案件案外調(diào)解處理；2、緩解工作人員與單位，尤其與事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾與沖突；3、彌補(bǔ)仲裁工作人員法律水平、業(yè)務(wù)能力素質(zhì)不均衡影響仲裁質(zhì)量。
人事爭議仲裁中的調(diào)解應(yīng)在仲裁開庭前、調(diào)查與質(zhì)證后、以及仲裁庭審辯論結(jié)束后進(jìn)行。對于當(dāng)事人提出的申請屬于符合人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)受案范圍但不屬于人民法院人事爭議案件受案范圍的，仲裁機(jī)構(gòu)也只能制作調(diào)解書而不能制作仲裁裁決書。
需要注意的是，1、與人民法院人事爭議案件受案范圍不一致的人事爭議仲裁案件的調(diào)解書的名稱應(yīng)為《人事爭議調(diào)解書》，而不能稱之為《仲裁調(diào)解書》；2、其調(diào)解書人民法院可能不會受理其強(qiáng)制執(zhí)行申請。
二、技術(shù)問題及解決
這里所說的技術(shù)問題，是指人事爭議調(diào)解委員會的調(diào)解如何與人事爭議仲裁、訴訟相銜接。
1、調(diào)解與仲裁的銜接
人事爭議發(fā)生后，當(dāng)事人可選擇在調(diào)解解決，若調(diào)解不成，再去申請仲裁，也可以直接申請人事爭議仲裁。如果當(dāng)事人首先申請調(diào)解的，就涉及到調(diào)解與仲裁的銜接問題。按照前面討論及闡釋，只有人事爭議調(diào)解委員會調(diào)解不成的或者調(diào)解成功，但調(diào)解協(xié)議被判無效或被撤銷的，才可能存在調(diào)解與仲裁得如何銜接問題。如果人事爭議調(diào)解委員會調(diào)解不成，當(dāng)事人在規(guī)定的申請仲裁期限內(nèi)，應(yīng)去人事爭議仲裁部門申請仲裁，由人事仲裁部門對其爭議進(jìn)行仲裁或仲裁調(diào)解；如果調(diào)解成功后，調(diào)解協(xié)議被判無效或者被撤銷的，當(dāng)事人可以重新申請調(diào)解或者直接申請人事爭議仲裁來解決。
2、調(diào)解與訴訟的銜接
調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，只有當(dāng)事人中有一方反悔，不履行調(diào)解協(xié)議的，才存在調(diào)解與訴訟的銜接。按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第2條的規(guī)定："當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求對方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷調(diào)解協(xié)議，或者請求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。" 當(dāng)事人就調(diào)解協(xié)議向法院起訴的，調(diào)解協(xié)議被確認(rèn)有效的，當(dāng)事人應(yīng)履行，調(diào)解協(xié)議被判無效或被撤銷的，調(diào)解協(xié)議自始沒有法律效力，當(dāng)事人可以就原人事爭議重新申請調(diào)解或申請人事爭議仲裁。
參考法律、規(guī)范性文件以及文獻(xiàn)
[1] 關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的實(shí)施意見 福建省人事廳 2002年10月28日
[2] 關(guān)于深化文化事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見 人發(fā)[2003]14號 2003年1月23日
[3] 關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位人事爭議調(diào)解與協(xié)調(diào)工作的意見 深圳市人事局
[4] 勞動部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》--勞部發(fā)[1995]309號
[5] 何寧湘著 人事爭議處理的若干問題 2006年1月15日
四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師
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