[ 馬子俊 ]——(2006-8-26) / 已閱14253次
從總理關(guān)心桃農(nóng)進(jìn)城談開去
馬子俊 胡文苑
近日有兩則消息引起了社會廣泛關(guān)注，一則“7月15日，溫家寶總理視察河南期間，隨機(jī)停車走進(jìn)洛陽市孟津縣送莊鎮(zhèn)西山頭村的村民家中。當(dāng)?shù)卮迕窭顒滓虿粷M洛陽市區(qū)搞創(chuàng)建禁止進(jìn)城賣桃，向總理“實(shí)話實(shí)說”，總理現(xiàn)場辦公，解決了送莊鎮(zhèn)桃農(nóng)進(jìn)城賣桃難題。洛陽其他縣鄉(xiāng)的瓜農(nóng)也跟著進(jìn)城直銷的政策，和送莊鎮(zhèn)桃農(nóng)一樣拿到了“進(jìn)城直銷特別許可證”。在總理解決孟津農(nóng)民賣桃難的背后，隱藏著的卻是農(nóng)民進(jìn)城直銷瓜果的重重“壁壘”，在許多城市大搞創(chuàng)建之時，禁止農(nóng)民進(jìn)城直銷瓜果并非個案。專家建言，城市決策應(yīng)以市民生活便利為根本，而不是市容城管等部門只顧自己利益的“一刀切”。只有除卻“壁壘”，農(nóng)民進(jìn)城直銷瓜果之路才會順暢。”（鄭州晚報）
第二則《新安晚報》的消息說：“合肥今年提出了創(chuàng)建無攤城市的設(shè)想，由此禁止農(nóng)民當(dāng)街賣瓜，要求必須進(jìn)入小區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場、小街巷等銷售點(diǎn)，全市最初共設(shè)立78個西瓜銷售點(diǎn)。由于銷售點(diǎn)少且偏，不少瓜農(nóng)被迫違規(guī)賣瓜，市民也直言買瓜不便。不久前，合肥數(shù)十位高校教授及離退休干部聯(lián)名建議，要更加科學(xué)合理地設(shè)置西瓜直銷點(diǎn)，方便瓜農(nóng)賣瓜。”為此新華社還專門發(fā)表了評論文章，文章談到“農(nóng)民開車進(jìn)城直銷瓜果，確實(shí)對城市環(huán)境、交通管理帶來一定壓力，也加大了城市管理的成本。但如果城市管理者按中央的要求，少算“管理賬”，多算“統(tǒng)籌賬”，就會明白，城市多花的“小錢”、管理上的麻煩，會變成農(nóng)民增收的“大錢”，讓農(nóng)民得到最大的便利。
城市創(chuàng)建衛(wèi)生文明城，本來無可厚非，但要看一看是否具備相應(yīng)的基礎(chǔ)。這個基礎(chǔ)，不僅是城市財力、設(shè)施等“硬件”，還應(yīng)包括與這座城市發(fā)生著越來越緊密聯(lián)系的廣大農(nóng)民的實(shí)際狀況。在快速、便捷的農(nóng)產(chǎn)品流通渠道建立起來之前，以“禁令”為手段，刻意追求創(chuàng)建，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。這就提醒我們各級領(lǐng)導(dǎo)干部，如何按照黨中央的要求，從人民群眾特別是農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手考慮問題。各級干部特別是在地市縣工作的干部們，如何切實(shí)做到權(quán)為農(nóng)民所用、情為農(nóng)民所系、利為農(nóng)民所謀，是值得認(rèn)真反思的一個重大問題。洛陽農(nóng)民“賣桃難”提示我們，城市管理者的每一項(xiàng)決策，都應(yīng)充分考慮群眾利益，尤其要把農(nóng)民利益放在“重中之重”的位置考慮，種種損害農(nóng)民利益的“城市禁令”都應(yīng)取消。”（新華社記者林嵬）
洛陽市為了搞創(chuàng)建，對賣桃的農(nóng)民設(shè)了“禁令”，沒有固定攤位和證件的果農(nóng)，就進(jìn)不了城。溫家寶總理要求認(rèn)真解決這項(xiàng)關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題的指示給各級城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)改變工作方法和作風(fēng)提出了新的要求和契機(jī)。總理為何關(guān)心農(nóng)民進(jìn)城賣桃，這是因?yàn)樵诳偫硇哪恐校腥菡麧嵟c農(nóng)民增收，城市形象提升與新農(nóng)村建設(shè)，并不矛盾，只要以人為本、科學(xué)規(guī)劃，許多事情都可以協(xié)調(diào)好。總理所關(guān)注的問題也給我們城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在城市管理過程中如何正確落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，真正體現(xiàn)“以人為本”管理理念上了很好的一課。
長期以來，我們城管執(zhí)法一直習(xí)慣于粗放式管理，一直在“管、卡、掐”上做文章，圍追堵截是我們慣常的工作方式。缺乏統(tǒng)籌安排的規(guī)劃和管理理念，很多事情往往不給利益相關(guān)者合理表達(dá)機(jī)會，就”一刀切”的一禁了之。這樣做雖然管理的目標(biāo)暫時可以得到實(shí)現(xiàn)，但是帶來的負(fù)面效果也是明顯的，甚至造成不好的社會影響，到頭來原先制定的管理目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。
就以農(nóng)民賣瓜的問題來說，如果我們各級城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為創(chuàng)建在流通環(huán)節(jié)層層設(shè)卡，勢必造成農(nóng)民銷售困難，辛辛苦苦種出的瓜爛在地里，或是幾分錢的賣掉。眼巴巴的看著城里七角至一塊的行情，望城興嘆，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
在各級行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府的今天，這種只算自己部門小帳，不算社會利益大帳的管理理念是不合時宜的。
新公共管理理論告訴我們：
(1)政府服務(wù)應(yīng)以社會和公眾的需求為導(dǎo)向；建立以公共行政價值取向的“有限政府”，從原來扮演“管制者”角色向“服務(wù)者”角色的轉(zhuǎn)變，由“政府中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮娭行摹保瑢ⅰ胺⻊?wù)”的理念貫穿落實(shí)到工作的整個過程和各個環(huán)節(jié)。
(2)更加重視政府的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量；
(3)主張放松行政規(guī)制，實(shí)行績效目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)對績效目標(biāo)完成情況的測量和評估；
(4)政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)中成本──效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等管理方式。
溫總理在政府工作報告也提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府。創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。政府各部門要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理。大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作透明度，提高政府公信力。”
為達(dá)成上述諸目標(biāo)，筆者認(rèn)為在城市管理決策過程中必須建立利益表達(dá)和衡量機(jī)制。因?yàn)槌枪芄ぷ魃婕胺椒矫婷妫芾淼膶ο蟛坏谐抢锶耍灿袕V大的進(jìn)城人員和外來務(wù)工者。他們的利益需求多種多樣，甚至有互相矛盾的地方。如何在構(gòu)建和諧社會的大時代背景之下，在城管工作中達(dá)到諸利益團(tuán)體利益元的最大交集，并不是一件容易之事。這給我們的工作提出了很高的要求，也是我們做好城管工作的必由之路。那么在有限的資源范圍內(nèi)，如何用最有效的手段取得各個利益團(tuán)體最大的共識，為我們的城管治理措施爭取廣泛的群眾基礎(chǔ)，獲得認(rèn)同，求得正當(dāng)性。是每個城管工作者必須思考的課題。
要取得相對人的認(rèn)同，除了法律賦予的正當(dāng)性、合法性之外，對于許多為執(zhí)行法律或是達(dá)成行政目標(biāo)而實(shí)施的政策措施，如果是涉及到城市管理行政相對人利益的，筆者認(rèn)為在政策出臺之前，必須經(jīng)過利益表達(dá)機(jī)制程序性檢驗(yàn)。政府作為全民利益和社會公正秩序的體現(xiàn)者，有義務(wù)支持和幫助社會各階層，特別是缺乏話語權(quán)的弱勢階層建立正常的、規(guī)范的利益表達(dá)機(jī)制，讓社會能聽到他們的聲音。
誠如孫立平教授所說：“承認(rèn)不同的社會群體追求自己利益的合法性并保護(hù)其權(quán)利，就不同群體表達(dá)自己的利益以及為追求自己利益施加壓力作出制度性安排，這樣才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的高水平均衡，從而建立一個既有利于發(fā)展，又有利于公平的社會。”因?yàn)橹挥幸?guī)則平等才是社會公正的核心所在；沒有合理科學(xué)的制度，那么只以本部門利益為重，忽視利益相關(guān)者的“一刀切”土政策還將繼續(xù)出現(xiàn)，那么城管工作將繼續(xù)被輿論詬病。
在城市管理工作中建立的利益表達(dá)機(jī)制必須是公平的、開放的、多向度的，為不同群體提供公平的利益表達(dá)的制度性平臺，引導(dǎo)不同群體以理性合法的形式表達(dá)自己利益要求。同時，也要健全城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對不同群體利益表達(dá)的平等回應(yīng)機(jī)制，使決策公正地反映不同群體的利益、并接受監(jiān)督。
作為一項(xiàng)制度性的安排首先要增強(qiáng)主體化的利益表達(dá)意識；其次在實(shí)踐操作層面要實(shí)現(xiàn)平等化的利益表達(dá)權(quán)利，不允許獨(dú)霸話語權(quán)的局面出現(xiàn)，要積極鼓勵社會中介組織、志愿者隊(duì)伍、行業(yè)協(xié)會作為弱勢群體的代言人參與到對話機(jī)制中來；開辟合理化的利益表達(dá)渠道，提供簡潔、便利、成本低廉的表達(dá)方式，是做好這項(xiàng)工作的關(guān)鍵；不斷完善訴諸理性化的利益表達(dá)方式；在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)形成法制化的利益表達(dá)制度，是完善城管工作相對人利益表達(dá)機(jī)制的保證。這些年來其他政府部門陸續(xù)開展了物價聽證、專家咨詢會、論證會等多種開門納諫的活動。而全國城管機(jī)關(guān)此類的活動鮮有耳聞。其實(shí)聽證會，論證會，均是利益表達(dá)機(jī)制的很好載體與實(shí)現(xiàn)形式。但是針對城市管理的現(xiàn)實(shí)情況，我們在舉行以上形式討論時，一定要注意代表的代表性，而不是流于形式。
為此筆者覺得在就城管政策專題進(jìn)行聽證時，應(yīng)采用社會學(xué)統(tǒng)計的方法挑選代表，使得代表提出的意見真正反映利益群體的聲音。在選出樣本代表的同時，為使得決策的科學(xué)化和高效性。我們也有必要借鑒最高法院遴選陪審員的方法，選用部分專家和知名人士作為指定代表參與聽證。只有做好代表的平衡性問題，才能使得城管工作的利益表達(dá)機(jī)制真正發(fā)揮作用。
利益表達(dá)，意見提上來之后，如何解決擺在眼前的相互沖突、矛盾的利益諸元，就是城市管理工作者決策過程中要解決的第二個現(xiàn)實(shí)命題了。這里有必要在全體城管執(zhí)法者中建構(gòu)利益衡量的理念。法國學(xué)者弗郎索瓦?惹尼指出：法官實(shí)現(xiàn)利益的取舍和衡量的方法應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天秤上對它們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡”。
從某種意義上來說，一個個的城管行政執(zhí)法人員在行政程序過程中，也是一個個的行政法官，因?yàn)樗拿恳粋�決定直接關(guān)系到相對人的權(quán)益。面對相互沖突的利益元和訴求。
筆者認(rèn)為應(yīng)該科學(xué)分析和界定利益所代表權(quán)利，按照權(quán)利的位階，予以處理，合理運(yùn)用調(diào)解的藝術(shù)，以求得利益的最大化、社會效果的最優(yōu)。按照利益的主體分可分為個人利益、群體利益、社會公益。其中個體利益又可以分為基本利益和具體利益。個人基本權(quán)利在城管行政活動中主要有人身自由、人格尊嚴(yán)、生存權(quán)等。具體權(quán)利一般體現(xiàn)為各種財產(chǎn)權(quán)利。社會公益體現(xiàn)為公序良俗、社會安全和秩序。利益衡量在城市管理中運(yùn)用的原則主要為保護(hù)合法利益、打擊違法利益，遵從法律保留和法不禁止即自由的原則。注重弱者利益，要在管理中體現(xiàn)人文關(guān)懷。社會公共利益優(yōu)先，要認(rèn)識到最大的社會公益是要保障每個人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要以科學(xué)的價值觀及社會的總體效果來衡量利益的價值量。利益比較的方法比較著名的有利益位階比較。根據(jù)城市管理活動中利益構(gòu)造和沖突類型，在個體利益與社會公共利益相沖突的場合，一般應(yīng)確認(rèn)社會公共利益的位階高于個體利益。除此之外，在個體利益相沖突的類型中，個體享有的基本利益位階要高于具體利益，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)。在注重保障相對人基本權(quán)利的今天，用經(jīng)濟(jì)分析法分析比較沖突的利益諸元顯得由為重要。美國法學(xué)家科斯主張，在權(quán)利沖突時，法律應(yīng)當(dāng)按照一種能夠避免較為嚴(yán)重的損害的方式來配置權(quán)利，或者這種權(quán)利配置能使產(chǎn)出最大化。
按此理論，法官在衡量過程中，“應(yīng)當(dāng)對各種可能的因素進(jìn)行計算，把自己判決所帶來的效果進(jìn)行定量分析，以確定哪一種博弈標(biāo)準(zhǔn)能給各方參與人帶來最優(yōu)的選擇”。將經(jīng)濟(jì)分析的方法注入利益衡量的過程，對結(jié)論進(jìn)行成本?收益分析，為利益衡量提供了一種尋找確定性的方法。如果我們將經(jīng)濟(jì)分析法引入文章開始的兩則報道，就可看出洛陽和合肥市的做法在經(jīng)濟(jì)上是不可取的，一是無攤的做法加大了政府的管制成本，二是犧牲了市民的福利（買不到瓜或是價廉的瓜），使得農(nóng)民增收困難。而“無攤城市”這樣做的社會效果卻不明顯。因?yàn)槭腥菡麧嵅⒉皇且粋�客觀標(biāo)準(zhǔn)，真可謂因小失大。
總之當(dāng)現(xiàn)代政府從管制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型時，各級城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就應(yīng)該適應(yīng)這種變化，積極回應(yīng)，利益表達(dá)和利益衡量作為調(diào)整社會變化和沖突的工具與行政追求效率和公正的目標(biāo)是一致的，更能體現(xiàn)以人為本的管理理念對城市管理工作的發(fā)展要求。筆者以為，不斷完善城市管理工作中利益表達(dá)的機(jī)制，細(xì)化利益衡量方法，增強(qiáng)其妥當(dāng)性和可操作性，是做好城市管理行政執(zhí)法工作的一個現(xiàn)實(shí)選擇。
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