[ 谷遼海 ]——(2006-1-3) / 已閱10274次
我國政府采購救濟程序?qū)⿷痰南拗?br>
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟時報
http://finance.sina.com.cn
發(fā)表時間：2006年01月03日 10:29
在公共采購活動中，政府采購當事人的法律地位雖然是完全平等的，但在具體的采購過程中，采購主體往往享有一種準司法行政權，對采購程序中的許多事項享有完全自由的裁量權，比如：審查確定供應商資格的權力、選擇和確定采購方式的權力、選擇和確定采購程序的權力、選擇和確定評標專家的權力、選擇和確定評標方法和過程的權力、選擇和確定中標供應商的權力等，這些自由裁量權力是任何供應商所不具有的。基于此，實施政府采購制度的國家和地區(qū)普遍認為，公共采購活動中的供應商是弱勢群體，國際上的政府采購立法在救濟程序方面都非常重視對廣大供應商的合法權益給予傾斜保護。我國《政府采購法》第六章雖然有所體現(xiàn)，但還是存在著較多的問題。
行政規(guī)章限制了供應商選擇救濟的權利
根據(jù)《政府采購法》第52條、第55條規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。從立法宗旨來看，現(xiàn)行法律在權利救濟方面，賦予供應商許多可供選擇的權利，而對采購人或采購代理機構以及行政主體所應承擔的義務作了許多強制性規(guī)定。可見法律賦予供應商的救濟權利遠遠大于采購人或采購代理機構，也大于行政主體。
然而，我國財政部出臺的行政規(guī)章卻限制了供應商自由選擇的權利。設立質(zhì)疑前置程序，即質(zhì)疑供應商維權提起投訴之前不得不經(jīng)過的階段，否則財政部門就不受理投訴。2004年8月11日，財政部出臺并于同年9月11日實施的《政府采購供應商投訴處理辦法》（以下簡稱《處理辦法》）第七條規(guī)定，供應商認為自己的合法權益受到損害的，應當首先依法向采購人、采購代理機構提出質(zhì)疑。由于有了質(zhì)疑程序這一前置階段，無形中增加了投訴供應商有效保護自己合法權益的時間長度和累贅。在質(zhì)疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質(zhì)疑程序的經(jīng)過為前提條件。根據(jù)《招標投標法》第65條規(guī)定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規(guī)定的，有權向招標人（即采購主體）提出異議或者依法向有關行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標供應商可以向采購主體提出異議，也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個部門來處理爭議，決定權完全掌握在投標供應商的手中。可見，《處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國的兩部上位法所規(guī)定的內(nèi)容都發(fā)生了沖突。
現(xiàn)行法律在救濟時效方面存在的缺陷
政府采購救濟時效，是指政府采購活動中的供應商在法定期間內(nèi)不行使請求權，即喪失依照法定的救濟程序強制義務人履行義務的權利。這里的時效也就是時間的效力，是指一定的事實狀態(tài)繼續(xù)達一定期間，即發(fā)生一定法律后果的法律制度。下面是一起政府采購主管機關以投訴超過法定期間而不予以受理的政府采購爭議案。2004年12月8日，北京市財政局對一起政府采購投訴案件作出不予以受理的行政決定。其主要內(nèi)容為：2004年11月3日，投訴人深圳市神舟電腦有限公司因?qū)Α氨本┦锥紟煼洞髮W教學設備購置項目”的政府采購活動有異議，依政府采購法的有關規(guī)定向采購主體提出質(zhì)疑。2004年11月8日，在法定7日答復期限內(nèi)，采購主體對質(zhì)疑供應商神舟電腦公司的質(zhì)詢事項作出答復意見。投訴人不服該答復意見，于同年12月1日向“首都師范大學教學設備”政府采購活動的主管部門北京市財政局提出書面投訴。財政局對投訴書的落款日期和其他材料經(jīng)過審查后認為，根據(jù)《政府采購法》、我國財政部《處理辦法》的規(guī)定，投訴人應在法定時限15個工作日內(nèi)，即在2004年11月29日之前向財政部門提出投訴書，遞交相關書面材料，但投訴人在第17天才向政府采購的主管部門提出投訴，神舟電腦公司已經(jīng)失權。因此，北京市財政局對于神舟電腦公司的政府采購投訴事項決定不予受理。
筆者認為，《政府采購法》關于供應商權利救濟的法定期間實際上是無窮期限，無論是質(zhì)疑供應商還是投訴供應商，都享有永久、無窮盡的質(zhì)疑期限，不存在失權的問題。我們從質(zhì)疑、投訴的法律條款來看，供應商所享有的權利是“可以”，而非“應該”兩字。供應商可以在7個工作日內(nèi)提出質(zhì)疑，也可以不在7個工作日內(nèi)提出來；可以在15個工作日內(nèi)提出投訴，也可以不在15個工作日提出；這是供應商的權利，而不是義務，任何人均無權力剝奪供應商所享有的這些權利。法定期間倘若是應該履行的期限，就沒有任何自由選擇余地和空間，我們必須遵守。
供應商向代理機構提出質(zhì)疑的救濟時效
我們知道，政府采購通常都是由以營利為目的的招標公司或者非營利的采購中心進行代理的。我國《政府采購法》第54條規(guī)定，采購人委托采購代理機構采購的，供應商可以向采購代理機構提出詢問或者質(zhì)疑，采購代理機構應當依照本法第51條、第53條的規(guī)定就采購人委托授權范圍內(nèi)的事項作出答復。這里，對于采購代理機構幫助委托人也就是采購人來處理爭議，法律的規(guī)定是明確的。但是，從《政府采購法》第六章質(zhì)疑與投訴中的所有條款，我們看不到供應商向采購代理機構提出質(zhì)疑的法定期間。盡管筆者在前述第一個問題中提出了質(zhì)疑投訴救濟時效所存在的種種缺陷，但畢竟還是有7個工作日或者15個工作日的規(guī)定。相對而言，供應商一般都會在7個工作日內(nèi)向采購人提出自己的權利主張。然而，大量的政府采購事務還是由招標公司或政府采購中心代理完成的，與供應商發(fā)生爭議最多的還是政府采購代理機構。如果法律沒有明文規(guī)定供應商向采購代理機構提出救濟的法定期間，也就意味著供應商在若干年后都可以向采購代理機構提出自己的權利主張。這樣一來，政府采購中的權利內(nèi)容將會處于不確定的狀態(tài)。當然，發(fā)生這種救濟情況的概率畢竟非常小，但只要存在著這樣的真空狀態(tài)和法律缺位，隨時隨地都會有發(fā)生的可能。故筆者認為，作為一部嚴謹?shù)姆桑瑢τ谕耆锌赡馨l(fā)生的情況，必須考慮到防患于未然，應該要有相對應的法律條款，以預防可能發(fā)生的事情。（33）
（注：本文為《法治下的政府采購》一書中的系列連載文章，作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任、高級律師）
