[ 李游 ]——(2000-10-1) / 已閱12625次
論行政復(fù)議中的抽象行政行為
李 游
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)第六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審理申請(qǐng)：(一)國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)施。”以上是關(guān)于抽象行政行為申請(qǐng)審查的規(guī)定。
對(duì)于抽象行政行為是否納入行政復(fù)議的范圍是理論界、學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門均十分關(guān)注的問題，從1990年《行政復(fù)議條例》的施行到1999年《行政復(fù)議法》的頒布實(shí)施，在這九年的時(shí)間中，許多學(xué)人經(jīng)過了艱苦的探索和激烈的爭(zhēng)論，終于使抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍。
一、抽象行政行為的概念、范圍
抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件的行為。從特征上看，抽象行政行為具有三個(gè)特征：一是該行為針對(duì)的對(duì)象是非特定人而不是某些特定的人；二是其法律效力的發(fā)生是在將來而不是過去和現(xiàn)在；三是該規(guī)范性文件是可以反復(fù)適用的而不是一次性的。納入行政復(fù)議的抽象行政行為的范圍在《行政復(fù)議法》中有明確的規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的“規(guī)章”以下的“規(guī)定”不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該“規(guī)定”的審理申請(qǐng)。這一“規(guī)定”有兩層含義：
(一)對(duì)哪些“規(guī)定”可以提出審查請(qǐng)求。行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的“規(guī)定”的范圍很廣，包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院制定的，層次較高，對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國(guó)人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，法規(guī)和規(guī)章都有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度，通過備案審查可以解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題較多的是規(guī)章以下的規(guī)范性文件。1因此，《行政復(fù)議法》中規(guī)定的抽象行政行為的范圍指的是“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，即開篇所列第六條規(guī)定的具體內(nèi)容。本文中的抽象行政行為均指此范圍內(nèi)之行為。
(二)公民、法人或者其他組織認(rèn)為不合法的，如何提出審查申請(qǐng)。能夠提出審查請(qǐng)求的只有受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規(guī)定可以避免行政機(jī)關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，必須是在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，一并提出。
二、為何必須將抽象行為納入行政復(fù)議的范圍
(一)從抽象行政行為的性質(zhì)來說，由于它是針對(duì)普通對(duì)象作出的，具有層次多、范圍廣、反復(fù)性等特征，所以抽象行政行為產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會(huì)給眾多人造成損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力，因此，更有理由將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。2
(二)從社會(huì)現(xiàn)狀來看，目前有些行政機(jī)關(guān)假借抽象行政行為之手，違法征收、攤派、收費(fèi)、處罰、以權(quán)謀私等侵犯公民利益的問題非常嚴(yán)重，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致管理失控，公民的合法權(quán)利無(wú)法得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益，那就應(yīng)當(dāng)給公民一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑，即將抽象性行政行為納入行政復(fù)議范圍是必要的。
(三)從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系來說，也應(yīng)將抽象性行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍。二者作為對(duì)行政行為的監(jiān)督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是為維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個(gè)分工和協(xié)作問題。行政訴訟作為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種監(jiān)督形式，它受一個(gè)國(guó)家的政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的價(jià)值，能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。3因此，將抽象行政行為納入行政復(fù)議法的范圍是很有必要的。
對(duì)于將抽象行政行為納入行政復(fù)議軌道，不單是我國(guó)現(xiàn)狀的要求，其他國(guó)家和地區(qū)等也有類似的規(guī)定。例如，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第553條第5項(xiàng)規(guī)定：“各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的申請(qǐng)人發(fā)布、修改或廢除某規(guī)章的權(quán)利。”意味著公民不服行政機(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國(guó)也有類似的規(guī)定：“由于法律或上級(jí)條例的出現(xiàn)，而使下級(jí)行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)條例的存在成為不合法時(shí)，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)第人可以在法律和上級(jí)條例公布后兩個(gè)月內(nèi)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例。”“由于事實(shí)情況的重大變遷，因而使某項(xiàng)條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時(shí)，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人也可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例。”4另外，我國(guó)臺(tái)灣省內(nèi)政、財(cái)政、教育、司法行政、經(jīng)濟(jì)、交通等各部組織法均規(guī)定，各部就主管事務(wù)，對(duì)于各地最高法院及行政首長(zhǎng)之命令或處分，認(rèn)為有違背法令或超越權(quán)限者，得提經(jīng)行政院會(huì)議議決后，停止或撤銷之。5在韓國(guó)，公民對(duì)因中央或地方行政機(jī)關(guān)的違法、不當(dāng)或消權(quán)的行政行為損害其合法權(quán)益時(shí)，除法律另有規(guī)定外，都可以提出行政訴愿。在日本，對(duì)處分決定不服的，可以提出審查請(qǐng)求或提出異議申請(qǐng)。在《日本行政不服審查法》第三條第二款中規(guī)定：“審查請(qǐng)求是向施行處分的行政廳(以下稱‘處分廳’)或不作為的行政廳(以下稱‘不作為廳’)以外的行政廳提出的，異議申請(qǐng)是向處分廳或不作為廳提出的。”可見，我國(guó)將抽象行政行為納入行政復(fù)議之前，其他許多國(guó)家和地區(qū)早已先行一步了。
三、抽象行政行為納入行政復(fù)議后的法律問題
在將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍之后，現(xiàn)在，仍存在著一些現(xiàn)實(shí)問題和法律問題，這些問題不解決，勢(shì)必會(huì)影響對(duì)于抽象行政行為的管理和規(guī)范。
(一)復(fù)議的條件
首先，復(fù)議申請(qǐng)人必須是抽象行政行為的相對(duì)人。每項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人。其次，相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議，必須以合法權(quán)利受到影響為前提條件。至于何種權(quán)利受到影響才能申請(qǐng)復(fù)議，則應(yīng)參照與行政復(fù)議法相配套的其他制度的基本原則來確定。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對(duì)未來發(fā)生法律效力的行為。因此，申請(qǐng)復(fù)議的條件就不能等同于具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的條件。因抽象行政行為與法律效力之間有個(gè)時(shí)間差，所以不該以相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件，而應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人權(quán)利可能受到影響為前提。這樣可避免不必要的損失。6《行政復(fù)議法》中，對(duì)《行政復(fù)議條例》規(guī)定的復(fù)議申請(qǐng)期限作了調(diào)整，由公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)的期限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”改為“六十日內(nèi)”。其主要理由是：1對(duì)于一個(gè)老百姓來說，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式補(bǔ)救，知道了方式又投訴無(wú)門，等到真正找到解決的方法，可能已過了復(fù)議申請(qǐng)期了，所以應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)申請(qǐng)期限。2對(duì)抽象行政行為的審查，情況更為復(fù)雜，多數(shù)需要律師或?qū)＜业膸椭浴傲铡敝?guī)定為此創(chuàng)造了條件。3其他國(guó)家和地區(qū)大都規(guī)定在三十日至六十日之間。這樣，在申請(qǐng)期延長(zhǎng)的條件下，再加上不能以其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到實(shí)際影響和侵害為前提，對(duì)于申請(qǐng)人的保護(hù)會(huì)更完整些。
(二)復(fù)議的效果
《行政復(fù)議法》第29條第1款規(guī)定：“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以一并提出行政賠償，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)符合國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予賠償?shù)模跊Q定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償。”行政復(fù)議中發(fā)生的賠償，要經(jīng)過以下程序：其一，賠償請(qǐng)求人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求；其二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)請(qǐng)求確認(rèn)是否存在應(yīng)予賠償?shù)那樾危黄淙鞒鲂姓䦶?fù)議決定時(shí)，同時(shí)也決定申請(qǐng)人履行賠償責(zé)任的具體內(nèi)容。至于在抽象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當(dāng)事人，則無(wú)權(quán)提出賠償?shù)恼?qǐng)求，因?yàn)槲催m用該抽象行政行為，就意味著他并不具有申請(qǐng)資格，自然無(wú)權(quán)獲得賠償。
(三)復(fù)議的性質(zhì)
由于《行政復(fù)議法》第19條規(guī)定不服行政復(fù)議的，可向法院提起行政訴訟，那么法院就要審查抽象行政行為本身合法性的問題，這就勢(shì)必?cái)U(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。另外，目前在我國(guó)行政訴訟的案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政復(fù)議，行政復(fù)議案件上不來的主要原因之一是人們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的裁決有失公正，所以為保證行政復(fù)議得到公正的解決，原則必須給其留有訴諸法院的出路，應(yīng)當(dāng)允許一切行政爭(zhēng)議都可以最終訴諸法院作出裁決。7
我國(guó)憲法第89條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部、委發(fā)布的不適當(dāng)命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。地方組織法第59條規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)決定、命令。由此可見，依據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范疇是有法可依的。
注釋：
1喬曉陽(yáng)主編《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋解》，中國(guó)言實(shí)出版社出版，1999年，第74—75頁(yè)。
2馬懷德《將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍》，載于《中國(guó)法學(xué)》1998年第2期。
3童衛(wèi)東《論對(duì)抽象行政行為的行政復(fù)議權(quán)》，載于《法學(xué)雜志》1997年第6期。
4王名揚(yáng)《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第150頁(yè)。
5(臺(tái))翁岳生《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會(huì)編輯，1990年版，第113頁(yè)。
6同2。
7同1，第119頁(yè)。
(作者單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院)
