[ 劉智 ]——(2005-11-9) / 已閱25053次
我國刑事法律援助制度若干問題思考
劉智
摘要：我國刑事法律援助制度自2003年正式確立以來，因其在推動人權保障的重要作用而得到廣泛關注，本文就當前我國刑事法律援助制度存在的缺陷來思考進一步完善我國刑事法律援助制度的途徑。
關鍵詞：刑事法律援助 缺陷 特殊性
作為我國法律援助制度的重要組成部分，我國的刑事法律援助制度的基本原則和框架始建于1996年全國人民代表大會修改的《刑事訴訟法》與全國人大常委會頒布的《律師法》。其中《刑事訴訟法》確立了以經濟狀況為決定條件的一般刑事法律援助的基本原則與特殊刑事法律援助的兩項基本原則，即被告是盲、聾、啞、未成年人或者可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。《律師法》則確立了三項重要原則。一是公民有獲得法律援助的權利，二是確立了律師的法律援助義務，三是法律援助職能歸屬于司法行政部門。2003年，國務院頒布了我國首部法律援助行政法規----《法律援助條例》，標志著我國刑事法律援助制度的正式確立。作為一項年輕的法律制度，其不可避免地存在許多不完善的地方，如刑事法律援助的覆蓋面過窄，法律援助機構與公檢法在刑事法律援助案件中的銜接不暢等問題。鑒于此，本文試圖通過對我國當前刑事法律援助制度存在的缺陷來思考進一步完善我國刑事法律援助制度的途徑。
一、刑事法律援助制度存在的缺陷及其原因
（一）刑事法律援助制度存在的缺陷
1、刑事法律援助的覆蓋面窄。
根據《法律援助條例》規定，我國目前刑事法律援助適用于兩類人群，一類以經濟困難為前提條件，即犯罪嫌疑人因經濟困難沒有聘請律師的、公訴案件中的被害人、被告人、自訴案件中的自訴人因經濟困難沒有委托訴訟代理人的。另一類是不以經濟困難為前提條件，但僅限于被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒有委托辯護人的或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，（以下簡稱五種人）人民法院為被告人指定辯護的，法律援助機構應當提供法律援助。從此規定來看，我國的刑事法律援助的覆蓋面除了自訴案件的被訴人外都覆蓋了，范圍不可謂窄。但一方面由于我國的刑事訴訟法只規定了指定辯護，刑事法律援助的空間只限于公訴人出庭公訴階段，基于上位法與下位法的關系，《法律援助條例》對公檢法并沒有強約束力，刑事法律援助的覆蓋面相當窄。另一方面從實際操作來看，絕大多數的刑事法律援助案件僅限于法院指定辯護的五種人，非法院指定辯護的刑事法律援助案件相當稀少。再從經濟審查標準分析，對非指定辯護的受援人的經濟困難審查是較為苛刻的，一般規定都在居民生活保障線之上的20%左右，這就極大地限制了刑事法律援助受援人的范圍。
2、法律援助機構與公檢法在刑事法律援助案件中的銜接機制不順暢。
要完善刑事法律援助制度絕不是法律援助機構一家所能做到的，要使刑事案件中的受援人在刑事訴訟的各個階段都能得到充分的法律援助，公安局、檢察院、法院、法律援助機構在程序上的銜接與緊密配合是非常關鍵的。但目前刑事法律援助法律法規中涉及此處的規定缺乏可操作性，各地在落實公檢法司四家開展刑事法律援助工作的銜接機制時也少有實施細則，事實上造成了有關部門對刑事法律援助不重視，宣傳不到位，工作不落實。犯罪嫌疑人與刑事被告人不知曉有申請法律援助的權利，自然也無從保障其訴訟程序的合法利益。
（二）刑事法律援助保障權缺失的原因
1、對刑事法律援助制度的宗旨認識不夠，沒有認識到刑事法律援助制度的特殊性。
我國的刑事法律援助制度起步較晚，社會對其的認識也
較模糊，還有不少人認為這只是一種以人為本的慈善行為，只是國家在條件許可的情況下給予經濟困難者的幫助。某些地方甚至將刑事法律援助的職責都推給社會律師，變成全部是由社會律師承擔的義務，沒有將刑事法律援助作為人權來保障，沒有認識到刑事法律援助的特殊性，沒有認識到這是政府的職責。刑事法律援助工作的推行不僅是由于當事人經濟困難，更在于案件性質的特殊。其特殊性主要表現在兩個方面，一是在刑事訴訟機制中，犯罪嫌疑人與刑事被告人處于當然的弱勢地位；二是由于刑事訴訟事關犯罪嫌疑人與刑事被告人的財產權、自由權甚至于生命等重要權利。 因此，對其在訴訟中的權益有重要保障作用的辯護律師，更應予以充分保障。
2、刑事法律援助制度缺乏物質保障基礎。
開展刑事法律援助工作的關鍵不僅要有人力因素（即需要滿足訴訟需要的一定數量律師），更要有充足的資金。由于對刑事法律援助的認識有偏差，因此，在刑事法律援助工作中出現的人財物的匱乏的現象就并不乏見了。如我國法律援助的經費人均不足一角錢、相當一部分地區沒有建立法律援助的專門機構等。以2003年全國法律援助經費為例，其中財政撥款為21712.74萬元， 只占當年財政支出（22053億元 ）的0.0098%。尤其在貧困地區，其法律援助經費完全依賴同樣貧困的地方財政，其結果可想而知。即使在較為發達的地區，法律援助仍然受到經費不足、人員編制不足，各方面配合不夠的困擾。
3、刑事法律援助制度缺乏強有力的法律保障。
在關于刑事法律援助的法律法規方面，雖然司法部分別與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部做出了關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯合通知，但一方面，由于上述通知只是規范性文件，并沒有體現在刑事訴訟法中，在刑事訴訟活動中沒有嚴格的法律約束力，即使指定辯護之外的犯罪嫌疑人在訴訟過程中沒能在程序上享有法律援助的權利，也不影響案件的審理與判決。另一方面，這些文件過于原則化，可操作性不強。各地較少出臺相關細則。以廣東省為例，廣東省人大制定了《廣東省法律援助條例》，并相繼出臺了有關實施細則。但對公檢法司四家在刑事訴訟活動中如何具體開展法律援助工作并沒有相關實施細則，也沒有建立公檢法司四家在刑事訴訟活動開展法律援助工作的銜接機制。因此基于刑事法律援助立法與法律援助機構與公檢法三家在刑事法律援助案件中銜接機制的缺失，公民的刑事法律援助權也就難以得到保障。
二、完善刑事法律援助制度的必要性及其現實意義
（一）是履行憲法與國際法的義務，保障公民的基本權利的需要。
刑事法律援助作為一項為經濟貧困的人或有其他原因需要幫助進行訴訟活動的人提供援助以維護其權益的制度在本世紀初已經出現，并已成為多數國家在司法上保護和促進人權的一項國家制度。此制度在刑事司法國際準則中占有重要地位， 1998年中國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，公約第14條丁目規定：受刑事控告者有權出庭受審并親自替自己辯護或經由他自己所選擇的法律援助進行辯護；如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權利，在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費。在國務院發布的《2003年中國人權事業的進展》中闡述道：“法律援助得到了有效實施，保障了公民獲得法律援助的權利，明確了公民獲得法律援助服務權利的范圍。在2003年的《法律援助條例》中明確規定了法律援助是政府的責任。”在2004年的憲法修正案中，將國家尊重和保障人權寫入了憲法。從上述規定來看，刑事法律援助制度是國家應盡的憲法與國際法規定的責任，是公民應享有的基本權利，這一點是有充分的法理依據的。
（二）是實現社會公正，保障弱勢群體的需要。
當前，我國正處在一個急劇的社會轉型期階段，各種社會問題日益突出，最為突出的是因“貧富差距”而導致的“兩極分化”問題越來越顯性化了，從而造成了社會不公平。正如胡錦濤總書記在中央黨校省部級領導干部“提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班”上做出的 “要在繼續促進發展的同時，把維護社會公平放到更為突出的位置”的講話，解決社會不公、弱勢群體得不到保障的問題，建設和諧社會已經非常重要，刻不容緩了。和諧社會的建立必須建立在法律的基礎之上，要通過有針對性的法律機制來實現社會公正，保障弱勢群體。 要讓社會的弱勢群體有社會安全感，要讓這些群體在遇到法律問題時，即使他們經濟地位處于劣勢，也會享有充分的司法公正。可預見的是，如果沒有法律援助，貧困人員作為社會的弱勢群體，其不但在程序上的合法利益得不到保障，繼而在實體的合法利益也可能得不到保障。而刑事法律援助制度正是這樣一種針對社會弱勢群體而建立的法律機制。
（三）是減少和緩解社會矛盾的需要。
貧富不均從而導致各種社會矛盾深化已是不爭的事實，消除社會矛盾是不可能的，但是，有效地減少與緩解社會矛盾是一個社會主義國家應當也是可以做到的，這也是建立和諧社會的關鍵。由于法律特有的性質和特點，法律調整機制一方面能夠獲得社會最大多數人的認同，能夠把不同的觀點統一到法律的基礎上，形成和而不同的和諧狀態。 另一方面提供了一個給當事人充分陳述自己的根據和理由的途徑，使當事人的不滿情緒有一個法定的發泄途徑，可以減緩社會壓力，化解社會矛盾。法律調整機制的正常運作的關鍵是當事人能平等地享受到法律服務。我國已經建立了法律服務的市場調節機制，把有支付能力的公民獲得法律服務的條件交給了律師的有償服務的市場機制調節。但毫無疑問，這種調節機制是有缺陷的。僅有律師的有償服務機制，就無異于法律只保障“有錢人”的利益，從而導致訴訟程序的不公正。如果貧困群體無法得到刑事法律服務作為解決問題的途徑，則法庭和監獄有可能淪為貧困階層詛咒社會黑暗不公、滋長反社會和暴力破壞行為的溫床和教室，社會矛盾也將進一步加深。 因此，國家要相對應地建立一種對不能支付法律服務費用的公民的司法救濟保障制度，作為律師有償服務機制不能克服、并且導致訴訟程序不公正缺陷的彌補，這種制度正是刑事法律援助制度。
三、完善我國刑事法律援助制度的構想
（一） 在立法上確立刑事法律援助必須貫穿于刑事訴訟全過程的體制。
刑事法律援助不同于民事法律援助之處主要在于刑事訴訟的特殊性，刑事訴訟并不局限于法庭審判階段，而是涉及到偵查、提起公訴、審判三個階段。刑事被告人（偵查階段則被稱為犯罪嫌疑人）作為被刑事追訴的對象，則始終處于刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程的中心。因此，他所需要獲得的法律幫助，也應反映在刑事訴訟從偵查到起訴和審判全過程之中。顯然，如果只在審判階段刑事被告人才能獲得相應的刑事法律援助，而處于偵查或起訴階段的犯罪嫌疑人不能獲得相應的刑事法律援助，那么，刑事法律援助維護刑事被告人、犯罪嫌疑人合法權益的積極意義必將遭受嚴重損害。再考慮到侵犯當事人合法權益大部分發生在偵查階段的現狀，犯罪嫌疑人在偵查起訴階段獲得刑事法律援助不僅是人權保障的必須，更是一種現實的需要。
要讓刑事法律援助貫穿于刑事訴訟的始終，就要在我國的刑事訴訟法立法中確立刑事法律援助的地位。一方面確保犯罪嫌疑人在刑事偵查階段被告知有申請法律援助的權利，且對未成年人、盲、聾、啞以及可能被判處死刑的犯罪嫌疑人應在刑事偵查階段給予其法律援助。另一方面對沒有履行告知義務的機關規定制裁措施，以使法律具有可操作性。
（二） 在立法中確立刑事法律援助對象的特殊性。
基于刑事法律援助的特殊性，以及其在保障公民人權方面的重要作用。筆者認為，要使這種特殊性在立法中得到體現，首先要在刑事訴訟法確立律師參與刑事訴訟全過程是一種保障訴訟程序公正的必須，律師參與刑事訴訟是訴訟程序公正的體現的理念。
其次，擴大強制刑事法律援助的范圍，除目前的盲、聾、啞、未成年人、可能判處死刑的刑事被告人外，對可能判處五年以上刑罰的被告人，其沒有委托律師的，應給予法律援助，為其免費提供律師服務。對此，一方面，從世界各國的規定看來，五年以上刑罰屬于重罪的范疇，理應為了司法利益而得到更有效的保護。另一方面我國的現實條件決定了擴大強制法律援助的可能性。根據2004年最高人民法院工作報告，全國各級人民法院在審理刑事案件中共判處罪犯767951人，其中判處５年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的罪犯占１９．０４％；由此看來，在我國重罪的比例不算高，對訴訟成本的負荷不算重。
再次，對經濟困難的刑事法律援助受援人而言，其經濟審查標準不能依據城鄉居民最低生活保障制度來參照。最低生活保障制度本質是保障城市居民的基本生存權，而刑事法律援助的本質是使公民受到平等法律保護，是人權的保障，二者不能等同。如果參照最低生活保障來制定受援人的經濟審查標準，其結果將使大量的需要援助的對象被排除在刑事法律援助制度之外。因此，在制定該制度的經濟審查標準時，應根據當地的經濟發展水平、居民消費狀況、社會法律服務收費狀況等多種因素綜合考慮，并要適當高于民事法律援助的經濟審查標準，從而使大多數無經濟能力去購買法律服務的人能獲得刑事法律援助。
（三） 完善刑事法律援助中法律援助機構與公檢法四家的銜接機制。
由于當前在刑事法律援助中公檢法司四家的銜接機制的缺失，使受援人的合法利益受到了較大侵害。因此，法律援助機構得到公檢法三家的大力支持和積極配合，完善這種銜接機制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。筆者認為：要完善刑事法律援助中的銜接機制，首先，要將目前司法部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部之間關于刑事法律援助聯合通知這些零散的發文統一到一個法律文件中去，以加強刑事法律援助的法律效力。這就需要修改刑事訴訟法或由全國人大常務委員會做出有關解釋。其次，各地在執行這種刑事法律援助程序性規定時，需根據當地的實際情況，制定詳盡、方便受援人且切實可行的實施細則，并將之作為執法檢查的重要內容加以落實。再次，由于在刑事法律援助銜接機制中關鍵是讓犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申請法律援助的知情權，以及提高效率、簡化相關手續，讓受援人能及時得到法律援助，因此，為了讓法律具有可操作性，就要在法律中規定相應的制裁措施，在有關的司法解釋中對有關部門處理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申請法律援助工作的時效做出嚴格的規定。
（四） 加強對刑事法律援助的物質保障。
一項法律制度落實，物質保障是基礎。如果法律援助機構、公檢法四家缺乏經費，就難以充分開展刑事法律援助工作。具體辦案的律師也不例外，如果連律師辦案的成本都無法支付，長此以來，律師辦案的質量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能過分依賴社會資助，我國政府應切實負起責任來。一是提高法律援助經費占財政支出的比例，加大對法律援助的投入。對貧困地區，建議由中央財政負擔法律援助的支出，以免出現因為身處貧困地區，越需要援助的群體越得不到援助的窘況。二是要落實法律援助專職機構的人員編制，從優待律師，確保有一定數量的律師樂于并認真從事刑事法律援助工作。
參考文獻：
1、張恒山：《略論和諧社會中公平正義與法律》，載《法學雜志》2005年第四期，第6頁。
2、葉雪生：《從人權入憲審視我國法律援助制度的完善》，載《中國司法》2005年第四期，第68頁。
3、宮曉冰：《中國法律援助制度培訓教程》，中國檢察出版社2002年3月版。
4、宮曉冰：《中國法律援助制度研究》，中國方正出版社2004年8月版。
