[ 谷遼海 ]——(2005-10-25) / 已閱11226次
我國單一來源采購監督機制存在三大缺陷
作者：谷遼海
來源：中國經濟時報
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發表時間：2005年10月25日 09:17
單一來源采購Ｓｉｎｇｌｅ－ｓｏｕｒｃｅＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ，是指采購人需要的貨物、工程和服務，在符合法律所限定的條件下，經過國家指定的審批機關批準后，依照一定的程序可以直接向特定的供應商采購。聯合國國際貿易法委員會《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》（以下簡稱《示范法》）第22條、第51條分別規定了這一采購方法。從我國《政府采購法》第31條、第39條所規定的內容來看，基本上也是移植了《示范法》所規定的單一來源采購方法，但只規范貨物和服務方面的采購。
根據財政部的統計，2004年采用單一來源采購方式的采購規模為122．8億元，占采購總規模的5．7％。
由于單一來源采購方式沒有任何競爭，只能同惟一的供應商簽訂政府采購合同，采購人與供應商的采購活動處于一對一的狀態。因此，在這種采購方式的交易過程中，極易滋生“權力尋租”現象。所以，國際上凡是通過這種采購方式進行采購的國家和地區，在法律中都規定非常嚴格的前提條件。
我國的《政府采購法》也不例外，其前提條件是：貨物或服務只能從惟一供應商處采購的；或者是發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；或者是必須保證原有采購項目一致性或者是出于服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。雖然法律對于單一來源采購的適用情形有明確的規定，但我國的單一來源采購仍然存在著監督機制不完善的問題。我們從北京市政府采購微軟產品案件的分析，可以發現實施單一來源采購方式主要還存在三個方面的缺位。
采購的公示信息缺乏透明度。根據《示范法》規定，選擇單一來源采購方式的，必須經國家指定的一個審批機關批準后，并在指定的官方媒體上公布周知和提供充分評議機會之后，方能進行。實踐中，我國通過單一來源采購的信息很少披露或者僅僅披露一小部分內容，而相關的主管機關也很少實施有效監督。例如，2004年11月17日，北京市政府采購辦公室的網站發布公告：微軟產品代理商北京晨拓聯達科貿有限責任公司以場地成交價2925萬元獨攬“計算機操作系統及辦公套件正版軟件”ＢＫＨＴ2004160分包項目，取得了授權北京市政府未來三年內免費使用其所有軟件產品的協議。從11月17日的公告內容來看，沒有非常具體的產品價格信息、也沒有提到采購微軟產品的數量等必備的公示內容。“微軟產品”在北京市政府采購中的“意外”勝出，在業內引起軒然大波。我們避開這一案件的“國貨”爭論，僅僅從信息披露范圍和渠道來看，都有悖于我國《政府采購法》和財政部的行政規章。
前述案件在眾多的譴責聲中，2004年11月27日，北京市政府采購辦公室的網站發布更正公告，其內容為：北京科技園拍賣招標有限公司代理的采購項目計算機操作系統、辦公套件、信息安全等正版軟件供應商（ＢＫＨＴ2004160），首次公告日期為2004年11月17日，更正日期為2004年11月27日，更正理由是應采購人要求，取消“計算機操作系統及辦公套件正版軟件供應商”的分包項目。這意味著微軟正式出局北京市政府采購項目。盡管如此，同樣存在著一個信息披露缺乏透明度的問題，即采購人為什么更正和取消？沒有闡述詳細的合法理由。
行政審批程序缺乏監督。根據我國《政府采購法》第26條規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。如果因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式，例如采取單一來源采購、邀請招標等其他采購方式進行政府采購的，應當在采購活動開始之前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。我們從北京市政府采購辦公室對社會公眾的公開聲明中可知，本案采取單一來源采購方式是獲得合法批準的。那么，這種行政許可是否符合法律規定呢？答案自然是否定的。從國內各大軟件供應商、各著名的技術專家、以及科技部官員所提供的數據來看，“微軟產品”不是本次采購項目惟一的制造商和產品提供者，不符合單一來源采購方法的任何一種法定情形。在不存在法定適用條件的情況下，采購人所選擇的采購方式更不應該獲得政府采購主管機關的行政許可。筆者認為，財政部門對于采購方式的審批權應該受到相應的限制，違法行使應該受到相應的懲處，但遺憾的是，我國《政府采購法》沒有相應的監督程序。
缺乏法律責任的規定。根據我國《政府采購法》第三十九條規定，采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規定的原則，在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購。由于采購公示信息中沒有具體的價格，根據專家們分析，依照北京市2001年政府采購的數量估算，微軟此次的場地協議價格相當于每套辦公軟件在2300元左右，操作系統每套的價格應該在700元左右。而共創開源辦公軟件Ｖ1．0價格是每套228元，金山軟件的ＷＰＳＯｆｆｉｃｅ2005是每套150元，紅旗中文兩仟的辦公平臺ＲｅｄＯｆｆｉｃｅ辦公軟件Ｖ2．0標準版是每套338元，均遠遠低于微軟辦公套件的價格。由此看來，采購人與供應商沒有遵循政府采購法的行為規范，沒有在合理價格的基礎上進行采購，顯然構成了違法。對于采購人違法商定價格的行為應該承擔什么樣的法律后果呢？我們查遍《政府采購法》第八章法律責任這一節的所有條款，均尋找不到任何相對應的法律后果條款。同樣的道理，由于采購主體所采取的單一來源采購方式不符合我國《政府采購法》所規定的任何一種法定情形，在沒有授權性法律規范的情形下，采購主體違反義務性行為規范應該承擔相應的法律后果。可同樣在我國的《政府采購法》中尋找不到任何相對應的法律責任條款。也就是說，盡管法律規定選擇單一來源采購方式必須符合法定情形之一，但如果沒有考慮法定情形而任意進行確定采購方式，也無須承擔相應的法律后果。
綜上所述，我國政府采購單一來源采購的信息不透明是普遍現象，采購信息公示存在著監督機制的嚴重缺位，采購人或采購代理機構所選擇的采購方式只要經過財政機關的行政許可，而不管行政主體所實施的審批程序是合法的還是違法的，不論是采購主體還是主管的財政機關，都不需要承擔相應的法律責任。我國《政府采購法》亟須在法律責任的章節里明確上述違法行為的法律后果，從而才能使政府采購的市場秩序得到大家的自覺遵守。（23）
(注:本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務所主任\高級律師)
