[ 劉顯桂 ]——(2005-9-19) / 已閱28554次
淺議行政處罰中的罰款
湖南省永興縣工商局 劉顯桂
罰款是最常見(jiàn)的、最廣泛使用的行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)委托的其他組織責(zé)令違法者承擔(dān)一定的財(cái)產(chǎn)給付義務(wù)，要求違法者在一定期限內(nèi)交納一定數(shù)量貨幣的行政處罰。罰款所得來(lái)源一般是被處罰人的合法收入，但在實(shí)際情況下一般不認(rèn)定罰款所得貨幣來(lái)源的合法性，因此，罰款不排除包含非法收入的可能。
一、罰款與其他概念的區(qū)別
1、罰款與沒(méi)收違法所得的區(qū)別。罰款與沒(méi)收違法所得都是行政處罰，都屬于財(cái)產(chǎn)罰，但罰款一般針對(duì)被處罰人的合法收入，非法收入一般不作為罰款的收入，非法收入當(dāng)然沒(méi)收或者退還受害者，顯然沒(méi)收違法所得是針對(duì)被處罰人的非法收入。
2、罰款與罰金的區(qū)別。罰款是對(duì)未構(gòu)成犯罪的違法行為的一種行政處罰，處罰行為主體是行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款，也不改變罰款是行政行為的性質(zhì)；罰金是對(duì)構(gòu)成犯罪違法行為的刑事處罰，處罰行為主體是法院。
3、罰款與加處罰款的區(qū)別。罰款是對(duì)行政相對(duì)人拒不履行法律規(guī)定作為或不作為義務(wù)而采取的一種行政處罰手段，加處罰款是對(duì)拒不履行行政機(jī)關(guān)決定設(shè)定財(cái)產(chǎn)繳納新的義務(wù)而 強(qiáng)制執(zhí)行的措施，是一種執(zhí)行罰，不屬于行政處罰的范疇。
二、行政處罰中罰款的定位問(wèn)題
《行政處罰法》規(guī)定了最常見(jiàn)的六種行政處罰，其表述順序?yàn)椋?一)警告；(二)罰款；(三)沒(méi)收違法所得，沒(méi)收非法財(cái)物；(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；(五)暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照�！缎姓幜P法》這一排列順序大致是按處罰的輕重或者說(shuō)按照行政處罰行為對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響程度輕重排列的。在這一排列中，罰款的定位有待商榷(暫扣許可證或執(zhí)照，在實(shí)際行政處罰中較少使用，宜作為行政強(qiáng)制措施規(guī)定和停產(chǎn)停業(yè)的輔助使用)。從法理而言，罰款是相對(duì)違法者合法收入的處罰，對(duì)既得合法財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生影響，沒(méi)收違法所得是收繳違法者不應(yīng)得的違法收入，違法所得當(dāng)然沒(méi)收或者退還受害者，這是對(duì)違法者較基本的處罰，因此，就性質(zhì)而言，罰款處罰比沒(méi)收違法所得處罰要重；從涉及行政處罰的法律規(guī)定來(lái)看，有關(guān)罰則中，一般表述為先沒(méi)收違法所得，可再并處罰款，同時(shí)《行政處罰法》對(duì)沒(méi)收違法所得行政處罰的設(shè)立沒(méi)有特別限制，而對(duì)罰款權(quán)的設(shè)定有特別的說(shuō)明，這一角度也反映罰款行政處罰要比沒(méi)收違法所得行政處罰要重。筆者之所以提出關(guān)于罰款在行政處罰種類(lèi)中排列定位的見(jiàn)解，是為了更好地理解和推定法律。
三、關(guān)于罰款類(lèi)比問(wèn)題
1、關(guān)于不能重復(fù)使用行政處罰類(lèi)比。《行政處罰法》規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為不得給予兩次以上的罰款的行政處罰�！边@里所指的行政處罰是罰款，如果狹義的理解局限于罰款，也就意味可以給予兩次以上除罰款以外的其他行政處罰，如給予兩次行政拘留，這顯然是違背《行政處罰法》精神的。筆者理解，“不得給予兩次以上的罰款的行政處罰”應(yīng)當(dāng)推定包括罰款和罰款以上的行政處罰，不包括罰款以下的行政處罰，罰款和罰款以上行政處罰都不得重復(fù)使用，這樣的理解更為準(zhǔn)確。按前述所述關(guān)于處罰輕重排列順序，筆者認(rèn)為對(duì)當(dāng)事人同一違法行為處罰沒(méi)收違法所得后，如果發(fā)現(xiàn)有新的違法所得，可再次實(shí)施沒(méi)收違法所得的行政處罰。
2、關(guān)于申請(qǐng)聽(tīng)證適用范圍類(lèi)比�！缎姓幜P法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、較大額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利�！鄙暾�(qǐng)聽(tīng)證是法律給予當(dāng)事人保護(hù)自身權(quán)益的途徑，從立法本意而言，申請(qǐng)聽(tīng)證適用范圍主要是指對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響較大的可能行政行為。在這一條款中明文列舉了聽(tīng)證范圍，但用了一個(gè)“等”字，由于漢語(yǔ)文字的復(fù)雜性，“等”字可能是“等外等”，也可能是“等內(nèi)等”�！缎姓幜P法》在這里出現(xiàn)了一個(gè)含糊表述，因而在實(shí)際執(zhí)行中就造成了理解上的分歧。如2005年3月23日和4月27日《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道江蘇省蘇州市工商局沒(méi)收一企業(yè)違法所得68萬(wàn)元，因未舉行聽(tīng)證被法院一審判決予以撤消。法院審判的依據(jù)是最高人民法院關(guān)于沒(méi)收較大金額財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證程序的答復(fù)。最高人民法院的答復(fù)應(yīng)作為下級(jí)法院辦案依據(jù)，但不能作為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，但實(shí)際上對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法會(huì)產(chǎn)生影響。最高人民法院這一答復(fù)的準(zhǔn)確性值得推敲。該案中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)表面上是《行政處罰法》中關(guān)于聽(tīng)證適用范圍表述中的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，其實(shí)不然，這涉及的是一個(gè)類(lèi)比解釋的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，法律意義上的“等”一般是“等外等”，“等外等”的類(lèi)比應(yīng)該包括與明文列舉范圍相當(dāng)或者甚于列舉范圍的情形，《行政處罰法》聽(tīng)證范圍適用推定應(yīng)考慮較大數(shù)額罰款和較大數(shù)額沒(méi)收違法所得在處罰性質(zhì)上孰重孰輕。如前面所述，較大數(shù)額罰款應(yīng)重于較大數(shù)額沒(méi)收非法所得，因此，盡管最高人民法院“答復(fù)”有其合理的一面，但超越了法律而進(jìn)行類(lèi)比解釋。
3、關(guān)于行政處罰執(zhí)行中罰款類(lèi)比。人們通常所說(shuō)的“罰款”，是概指罰沒(méi)款，即包括罰款和沒(méi)收違法所得款，法律表述應(yīng)該是明確的，但個(gè)別情況也有含糊的�！缎姓幜P法》第六章中表述的罰款是隱含沒(méi)收違法所得的，如“不得自行收繳罰款”、“當(dāng)場(chǎng)收繳罰款”、“當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳罰款”、“收繳罰款的機(jī)構(gòu)”等表述中都隱含有沒(méi)收違法所得的意思，卻沒(méi)有表述清楚。又如該法規(guī)定當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，到期不繳罰款的，可以按罰款的百分之三加處罰，可將查封、扣押的財(cái)物拍賣(mài)或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款。這里指的“罰款”也應(yīng)該隱含沒(méi)收違法所得，否則，是不合情理的。
在實(shí)際法律中，有時(shí)法律條文字面表述不可能完全反映立法本意的全部，有時(shí)行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、審判機(jī)關(guān)也存在對(duì)法律理解的差異，因而在執(zhí)行中必然出現(xiàn)爭(zhēng)議。作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)全面把握立法本意，準(zhǔn)確理解法律和慎用法律類(lèi)比，在適用法律時(shí)如出現(xiàn)爭(zhēng)議，應(yīng)盡可能地站在行政相對(duì)人利益的角度理解執(zhí)行為妙。如前面所述蘇州市工商局?jǐn)≡V案，筆者本意認(rèn)為蘇州市工商局在該案中未舉行聽(tīng)證不存在在程序上的錯(cuò)誤，但由于可能對(duì)法律的不同理解，為避免不必要的困擾，可盡可能地給足當(dāng)事人的權(quán)利，在實(shí)施沒(méi)收違法所得行政處罰中，要參照罰款適用聽(tīng)證程序的數(shù)額，放寬告知當(dāng)事人可以申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。
