[ 張維璋 ]——(2004-12-27) / 已閱28292次
在我國人民法院組織法設立的審判委員會機構中人員組成、工作程序等方面顯然存在立法不完善、不協調。審判委員會委員由院長提請本級人民代表大會常委會任免，各級人民法院審判委員會會議由院長主持。這樣的法律規定表明，客觀上使審判委員會的司法權隸屬于院長行政權之下。在操作上，審判委員會也缺乏科學的、具體的法律程序立法規定，其行為都是秘密進行的，不具有公開性。《人民法院組織法》第10條規定了審判委員會的職能，但縱觀《人民法院組織法》里沒有任何關于“決定”案件的職權和功能與審判委員會的調查、質證、回避、異議案程序的規定。根據《刑事訴訟法》第14條規定，“審判委員會的決定，合議庭應當執行。”并且不負錯案追究的責任。這樣就給了這個組織很大的任意性，并造成了審判工作的不協調。因此，有學者指出，審判委員會對案件所作的決定被視為“判決之上的決定”，“其效力明顯優于判決、裁定和一般的決定”。即使合議庭多數成員意見與審委會決定不一致，合議庭也必須依據審委會決定作出判決;而且判決仍由合議庭成員署名，只不過要注明“本案經過審判委員會討論”。審判委員會職權、功能在法律規定上的不一致、不明確，表明了存在立法和認識上的矛盾。
3．現行審判委員會制度違背了審判公開原則
審判公開是當今民主政治的重要內容，是一個國家民主化程度的重要標志，它包括審判活動的公開和審判人員的公開。而審判委員會決定案件一般由“主辦人”匯報案情，如當事人爭議的事實，雙方各自的證據、理由，合議庭對證據和事實的認定后提出適用法律以及最后處理意見。這些都是在當事人完全不知情的情況下“秘密”進行的，對于不利于自己的證據和意見，當事人無法提供相反的證據，也無法進行辯解，這就在一定程度上“變相”地剝奪了當事人的舉證權、質證權、辯論權和辯護權。而審判委員會委員根據匯報的情況各自發表意見，最后少數服從多數形成決議。這實際上是在審判委員會委員未直接聽證的情況下，對案件又進行了一次審理，而這是在不公開的情況下進行的，不符合公開原則。再者審判委員會的成員也是不公開的，它具體由哪些人組成，研究某一具體案件時有哪些審判委員會成員參加等，都沒有公開的程序，缺乏透明度。審判委員會討論案件是典型的“黑箱操作”。 這樣不但不能體現審判公開原則，使合議庭審理案件成了走過場，程序公正更是無法實現。
審判人員庭審時受到當事人的“威逼利誘” 從而采用審判委員會制度，乃至審判的不公開，只是一種似是而非的理由，其結果只會因小失大，付出更大的司法代價。
4．現行審判委員會制度違背了直接審理原則，導致審、判分離，違背了訴訟的基本規律
所謂直接審理原則，是指凡是參加案件裁決的法官，必須親自投身于該案庭審之中，直接聽取當事人之間的言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質證活動，掌握第一手資料。沒有直接參與庭審的法官，不得對案件的判決發表意見。直接審理原則，使“審”與“判”統一于同一主體，防止了中間環節傳導過程造成的“失真”。而審判委員會委員在討論案件時，一般都沒有直接參加庭審，而是僅僅根據案件主審人的口頭匯報和書面材料就作出決定。這樣，當事人在庭審中所作的種種努力就難以對判決結果產生實質性影響，庭審活動自然會趨于形式化，審、判脫節的現象也由此而生。這顯然有悖于直接審理原則，違背了審判活動的基本規律。
審判人員審判案件是認識案件的過程，應遵守認識規律。法官在審判案件前并不了解案情，其對案件的認識是在審理案件過程中通過對當事人提供的證據的審查判斷，依照一般經驗形成心證。這種心證只有法官在親自參加法庭審理，直接聽取各方的意見和耳聞目睹證據的基礎上才可形成，才具有可靠性。但是，司法實踐中審判委員會討論案件時，審判委員會成員之間傳閱案卷或由承辦案件的法官向審判委員會匯報案情概要，承辦人的“匯報”和庭審筆錄都是“傳聞”。由于“傳聞”缺乏可靠性，為了排除“傳聞證據”在案件裁判中的運用，大陸法系和英美法系分別確立了直接、言詞原則和“傳聞證據規則”。大陸法系的直接、言詞原則要求裁判案件的法官必須在具有出庭能力的被告人、檢察官和其他訴訟參與人親自出席法庭的條件下，直接接觸和審查證據;證據必須經法官直接采證獲得才能作為定案的根據，各方在法庭上提出證據和主張，對實物證據發表意見及反駁對方的主張，均得以言詞方式進行，任何未在法庭上以言詞方式提出和調查的證據均不得作為裁判案件的根據。與之相類似，英美法系的“傳聞證據規則”是指某一證人在法庭外就案件事實所作的陳述內容被他人以書面方式提交法庭，或者由其他出庭證人向法庭轉述或復述，這種書面證言和轉述證言均為“傳聞證據”，不得作為定案根據。大陸法系確立直接、言詞原則和英美法系規定“傳聞證據規則”的原因，不是因為書面證言和“轉述”、“復述”與案件事實無關，而是“由于傳播過程中的錯誤以及人為的欺騙，傳聞證據很容易被歪曲：它不來源于在場的證人，該證人既不能對其證言起誓，也不會受到質證，因而其可信程度得不到檢驗”。 審判委員會成員沒有參與案件開庭審理，其裁判依據都是“傳聞證據”，依據的不可靠性決定了其結論的不可靠，決定了我國設立審判委員會制度的最初目的——追求實體正義的不可實現性。
為了排除當事人的不正當影響而使審判分離無異于本末倒置，“倒污水時將孩子一起倒掉”。
5．現行審判委員會制度與回避制度相矛盾
司法要保障程序正義，何謂程序正義，內涵因國而異，但“自然正義”作為一項十分古老的在羅馬時代和中世紀便已被人們所接受的程序正義標準。“任何人不得做自己案件的法官”是“自然正義”的一項基本要求 。它要求法官保持中立，要求與案件有利害關系的法官不得審理該案件，目的在于防止法官因個人私利枉法裁判，使任何正直的人在外觀上不對法官裁判的公正性有任何懷疑。所以，各國在訴訟立法中一般都規定了回避制度。雖然我國《刑事訴訟法》第28條規定了當事人申請審判人員回避的權利和審判人員應當回避的具體情形，但是，由于審判委員會討論案件的程序和方式使當事人無法知道案件是否需要經過審判委員會討論，哪些法官屬于審判委員會成員，當事人享有的申請審判人員回避的權利只能徒具虛名。
設置回避制度的本意，是為了排除與當事人有牽連或與案件有利害關系或其他關系，可能影響案件公正審理的法官參與案件的審判，從而保證公正原則的實現。這是當今世界各國訴訟制度中確立的一條重要原則，也是當事人最重要的訴訟權利之—。人民法院要真正保障當事人的這一訴訟權利，基本前提之一就是審判該案的法官必須公開，或者說案件的當事人必須知道由誰來審判這一案件。如前所述，審判委員會的成員是不公開的，而公開的合議庭成員卻又沒有判決權，當事人面對審判委員會的成員的“黑幕審判”無法行使申請回避的權利，合議庭的成員的回避制度也形同虛設，毫無意義。
因此，審判委員會討論案件實際上不但沒有能夠排除干擾，防止司法腐敗，保障司法正義，反而為司法審判提供了一種潛在的不公審判的可能危險。
（二）現行審判委員在實踐運行中出現偏差，“后天難補”，問題頗多
從當前實踐中看，審判委員會制度在其運作過程中也存在—些問題，是造成目前我國法院法官素質提高不快，浪費人力財力，司法活動效益不高的—個重要原因。主要存在以下幾個方面的問題：
1．審判委員會的存在使審級制度合議庭、獨任審判流于形式
我國的法律中規定的審判委員會制度使我國法律中規定的審級制度、獨任審判、合議庭流于形式。本來，三大訴訟法對案件的審理作了全面的規定，對于簡易案件，由審判員獨任審判；其他案件，一審由審判員或審判員和人民陪審員組成合議庭審理；而二審案件，由審判員組成合議審理。而由于審判委員會的存在，打亂了這一制度建構的合理性。司法實踐中，案件明明是審判委員會作出的決定，卻合議庭的名義發出；更有甚者是審判委員會先定下調子，再讓合議庭審判，走個過場，嚴重打擊了審判員的積極性。
3． 現行審判委員會定案的責任不明，不利于落實錯案追究制
當前，全國大部分法院都在建立健全錯案追究制度，這對于提高審判質量、維護司法公正無疑是有積極意義的。
由于審判委員會的運行是不公開的，從而使其不受社會監督，而法律對其監督沒有規定。一旦出現錯案，責任歸屬自然難以確定。法律上對審判委員會作出的裁決沒有規定任何應負的責任，也就是說沒有任何對其約束的法律規定，這樣審判委員會就有超越程序法規定的特權，成為法院內部院長控制下的不負任何責任的最高審判組織。同時，由于法院內部審判委員會的領導地位，造成各庭法官對審判委員會的嚴重依賴，責任性不強。表面上是層層負責，實際上是層層推諉，誰都不承擔責任，“人人有責”其實就是“人人無責”。對于錯案，責任不明，無法追究。這也是造成我國目前司法腐敗的一個重要原因。
4． 現行審判委員會討論案件范圍過大，影響及時判決和訴訟效率
根據《人民法院組織法》第10條的規定，審判委員會有以下三項職責：一是總結審判工作經驗;二是討論重大的或者疑難的案件；三是討論其他有關審判工作的問題。但是，由于立法沒有對重大、疑難案件的范圍作出明確界定，學理上也沒有統一的嚴格標準，加上可能還有其他因素的考慮，如合議庭或主管院長常以所謂疑難或意見不一致為由將一般案件提交審委會，致使大量案件，包括一些普通案件，都被提交審判委員會討論，明顯超出了法律關于審判委員會討論案件的規定，使審委會成了大合議庭。由于審判委員會討論的案件過多，客觀上沒有時間和精力及時討論決定每一個提交上來的案件，加之法律又沒有對審判委員會討論案件的時間作出明確規定，致使許多案件在庭審結束后，要等很長時間才由審判委員會進行討論。討論后，有的案件即可作出判決，有的還要向上級法院請示匯報，造成少數案件長期懸而不決，甚至嚴重超過審判期限。
4．目前審判委員會討論的案件并不一定能保證案件的質量
因為審判委員會委員是由法院的院長、副院長和各庭的庭長組成，這些人除了對本專業的案件和本庭的案件比較熟悉外，對并非本庭和本專業的案件則說不出所以然，這里除了對案件的情況不熟悉以外，更主要的原因是審判委員會的委員并非都是精通各門法律和熟悉各類案件的全才，許多法院院長、副院長原先大多是從其他行政領域調任的領導干部，業務素質并不過硬。因此，審判委員會決定案件，在某些情況下并非是一些內行在決定案件。同時，由于前述的原因造成審判委員會討論案件范圍過大，數量過多，在有限的時間內，審判委員會和委員無法充分了解案件，加之匯報案件的辦案人員在有限的時間內無法詳細匯報案情，所以，在這種倉促的程序下確定的案子質量是難以保證的。
另外，認為審判委員集體討論案件比合議庭更有利于實現司法公正的說法也值得商榷。由于行政級別的存在及中國“熟人社會”的現實，結果很可能不是排除干擾，而是“一只蒼蠅壞了一鍋粥”。而且人數多少并不決定結果的正確與否，少數人可能掌握著真理，而多數人也可能形成暴政。
六、在理想與現實之間：審判委員會制度的理性建構
面對正義的理想與誤區，理論界對審判委員會制度設計進行了反思。審判委員會制度的存廢問題引起了學者的爭議。
有學者為審判委員會制度作了一番“溫和的辯護” ，認為應當支持而不是廢除審判委員會制度。審判委員會對于基層法院的司法獨立和司法公正，就總體來說是利大于弊。如果將其廢除，在目前的法院體制下，只會更進一步強化法院的行政化色彩。 由于法官素質較低，審判委員會違反審判規律的現狀是難以避免的。
也有學者認為應改良審判委員會制度。應調整審判委員會的地位，擴大合議庭、獨任法官的職權。 審判委員會應將重心放在宏觀的審判工作指導及經驗總結上，對具體案件的指導，應嚴格限制于重大、疑難案件，審判委員會也應實行錯案責任追究制度。 或取消統一的審判委員會，成立若干專業審判委員會 ；審判委員會對審判組織的處理意見行使否決權而不是變更權 。
另外還有比較激進的學者認為應廢除審判委員會制度。審判委員會的根本缺陷是無法通過現行司法體制內的改良來彌補的，其正面作用不大，負面影響卻不小，且會永久性地危害我們的司法制度，與其在穩固審判委員會這種難以增進司法公正的事業上下功夫，不如用更多的心力去探索如何以司法而非行政的形式和機制去解決目前中國司法所面臨的問題 ；實行真正的審判公開，將案件的處理權真正賦予合議庭或獨任庭，既符合世界各國司法的通則，又體現了司法的真正獨立 。
我們認為，第一種意見將法官素質低下作為審判委員會制度存在的根據是片面的。現階段司法質量不高的根本原因在于行政化的法院體制和不科學的法官遴選制度，法官素質不高是其必然結果而非根本原因。建國50多年來，審判委員會不僅沒有改善法官素質低下的狀況，相反，它與現代法治原則的沖突日益加劇，成為實現程序正義的障礙。修修補補的改良只能是暫時的。由于審判委員會制度的存在使法庭審判過程喪失自治性，損害了訴訟基本原則與基本制度，不僅有礙訴訟程序的公正，也影響案件質量和辦案效率的提高，可考慮取消審判委員會制度。但是，激進地要求立即取消這一制度似乎也未可取。一項制度的建立與完善是漫長的，取消一項制度也不能一蹴而就，制度的存在是有其慣性的，且一項制度長期存在后必然會形成一系列與之相配套的制度和相應工作方式。因此，對審判委員會的改革也只能循序漸進。結合中國當前司法現狀與司法改革的目標，充分考慮司法保障正義的理想與實踐現實，我們認為審判委員會制度改革可以分為兩部分：
(一) 追逐理想：樹立審判委員會改革的遠期目標
司法正義永遠是我們追求不息的目標與價值。出于對中國審判模式的遠景構想，我們終究應該將擯棄審判委員會制度確立為改革的遠期目標。我們認為可以：
1．將重大或疑難案件的審判與一般案件的審判區別開來，把重大疑難案件交由另外的審判組織直接審理。我們的近鄰日本在這方面的做法為我們可資借鑒。日本最高法院將15名大法官分為3個小法庭(5人一庭)，全體大法官組成大法庭。一般案件由小法庭審理，重大案件必須由大法庭審理 。參照上述做法，我們可以在刑事、民事等各業務庭中組成兩種合議庭，分流審理。院長、副院長、庭長等可以通過參加合議庭的方式參與案件審判，確保重大、疑難案件的審判質量。
2．成立各項審判的專家咨詢委員會。專家咨詢委員會委員不是行政職務，更不是一種待遇，不應當與職級掛鉤，主要由各項業務的分管院長、庭長、副庭長及業務能力強的審判員組成，應具有較高的法學理論水平，其進入可設置一定門檻，如合理的考核考試等，其任務是總結審判工作經驗；研究審判工作中遇到的新情況、新問題，并提出指導性意見，對一些具體案件的事實認定、法律適用也可以進行研究，提出傾向性意見。但這種咨詢委員會與審判委員會性質和任務顯著不同，它只是一種業務指導性機構，不是審判組織，不具備實體審判權。其對案件研究的記錄不必入卷，審判組織對其咨詢性意見可以采納，也可以不采納，其對審判結果也不承擔責任。裁判結果被證明是錯誤的仍由法官和合議庭負責。
3．最高法院建立司法解釋委員會。主要由首席大法官、大法官組成，專門負責對種種法律的解釋和對各地法院適用法律中遇到問題的答復，以排除司法的地域差異過大，使審判標準趨向統一。
(二) 立足現實：審判委員會改革的近期方案
近期內對審判委員會的改革，應成分考慮社會現實與司法實際，改革措施應該具有更強的針對性。因此我們認為：
1．針對審判委員會討論案件過多過濫，可考慮擴大合議庭職權，減少審判委員會討論案件的數量。首先要通過深化審判方式改革，強化合議庭職責，提高審判人員素質，還權于合議庭，提高案件當庭宣判率，減少審委會研究案件的數量;其次要嚴格界定重大疑難案件的范圍，明確重大、疑難案件的具體標準，減少審判委員會討論案件的數量，限制乃至剝離審判委員會的個案審理決定權，實現審判委員會工作重心向“總結審判經驗”復歸，使審委會從繁忙的案件中解脫出來，集中精力深入學習新頒布的法律、法規，研究解決審判實踐中的新情況、新問題，總結審判經驗，加強宏觀指導，提高整體司法水平。
2．針對審判委員會人員組成方面的問題，可考慮改革審判委員會委員的任免組成制度，通過嚴格公正的考試、考核方式吸收優秀的法官作為成員，并且規定任期和考評方式，建立“可進可出”、充滿生機活力的審判委員會。在審判委員會人員的組成上，要打破論資排輩，摒棄與行政級別掛鉤的做法，做到唯才是舉，唯賢是用。通過推薦測評考核，大膽起用一些審判經驗豐富、德才兼備、年富力強的優秀審判員充實到審判委員會，建立優勝劣汰、能者上、庸者下的競爭機制，確保審判委員會的活力和最高審判權威及業務權威。
3．針對審判委員會缺乏回避制度的弊端，可考慮引進并嚴格執行回避制度。具體作法是合議庭在休庭評議后，認為該案需由審判委員會討論決定的，應在繼續開庭后將這一評議情況告知當事人，并同時宣布本院審委會的組成人員，告知其有申請回避的權利，這樣做既避免了當事人申請回避權利無法行使的缺陷，保障了當事人的訴訟權利，從一定意義上講也是防止“暗箱操作”，實現司法民主和司法公開、公正的真正實現。
4．針對審判委員會評議案件審判分離的尷尬，可考慮實行審委會旁聽制度。各級人民法院對于可能提交審判委員會討論的重大案件或者疑難案件，庭審時要求審判委員會委員必須到庭旁聽，直接聽取當事人的舉證、質證、辯論和陳述，對于沒有參加旁聽的委員，一般不應參加審委會對該案的研究，目的是確保審判委員會全面準確地吃透案情，增強感性認識和整體認識，從而為上升到理性認識和做出正確判斷奠定基礎，從而真正保證案件的質量，發揮審判委員會的職能作用。
5．針對審判委員會與合議庭和法官之間權責不明確，可考慮加大合議庭和法官職責，大力推行審判長負責制。1996年修訂的《刑事訴訟法》第149條，就對審判委員會的實體案件決定權作了進一步的限制，規定“對于疑難、重大、復雜的案件，合議庭認為難以作出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執行”。即是說，審判委員會的個案審理決定權僅限于“疑難、重大、復雜”案件；而且，案件是否提交審判委員會討論，合議庭有先決權，只有合議庭認為難以作出決定的案件，才提請院長決定提交審判委員會討論決定。而1999年10月最高人民法院頒發了《人民法院五年改革綱要》，規定應建立符合審判工作規律的審判組織形式，推行審判長和獨任審判員選任制度;并規定“在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出判決”。在此綱要中，較之訴訟法特別是刑事訴訟法的規定，審判委員會直接討論決定的案件范圍又有所縮小，不包括“復雜”類案件。作為改革的過渡期，雖然依舊保留了審判委員會作為法院內部最高審判組織的存在，但其受案范圍已受到限制。主持審判工作的審判長有了更多自主權。審判長擁有合議庭選任權、案件審理權和判決書簽署權，并對案件的審理負全權責任。同時，審判長權力的擴大與職責的增加同職業風險具一致性，在出現錯案情況下，審判長負主要責任，具體承辦人員負相應責任。這就避免了目前審判委員會不審而判，責任卻由無決定權的承辦人承受的不合理現象。
6．針對審判委員會運行機制不規范，可考慮健全內部運行機制，規范審判委員會議事規程。設立審判委員會專職工作機構，保證審判委員會工作的正常開展；明確規定審判委員會討論案件的法定人數、議事規則等，使審委會各項活動規范化、程序化、制度化。
一項制度的理性建構，是應該充分考慮制度設置的理想與實踐基礎雙重元素的。我們不能放棄對于正義理想的追求，但任何脫離實際、一廂情愿的制度設計只會進入理想的誤區，導致南轅北轍，心猿意馬。合理的中國審判模式遠景應該是對正義的理想與現實基礎作充分把握的基礎上所做的設計。因此，結合當前實際情況，修改現行的《人民法院組織法》，完善審判委員會制度，并最終逐步取消審判委員會這一種審判組織，完成審判模式的重要過渡，不僅是必要，而且可行。它的實施，將大大推進司法改革的進程，推動依法治國方略的實施。
參考文獻
〔1〕 蒲 堅.中國法制史.光明出版社〔M〕，1987.
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