[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱50806次
資格預(yù)審文件由招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制，《資格預(yù)審公告》 內(nèi)容應(yīng)包括：項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。PPP項(xiàng)目資格預(yù)審文件的發(fā)售期不得少于5日，提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
15、資格預(yù)審
資格預(yù)審是對(duì)社會(huì)資本方資格的一個(gè)預(yù)先審查，資格的預(yù)先審查里面比較關(guān)鍵的是審查企業(yè)的相關(guān)資質(zhì)，是不是符合PPP供應(yīng)商的最基本的要求。有兩種資格預(yù)審方式：有限數(shù)量制、合格制。有限數(shù)量制下有打分表，合格制就是最低標(biāo)準(zhǔn)通過即入圍。
根據(jù)規(guī)定，PPP項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。
16、招標(biāo)公告
PPP項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括：采購邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購方式、政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。
采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，以及是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。還必須明確項(xiàng)目合同必須報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府審核同意，在獲得同意前項(xiàng)目合同不得生效。
采購公告發(fā)布及報(bào)名，如競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。供應(yīng)商提交響應(yīng)文件的截止時(shí)間自磋商文件發(fā)布之日起不得少于10日。
17、答疑澄清
競(jìng)爭(zhēng)性磋商的答疑和澄清：提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會(huì)資本；不足5日的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)順延提交響應(yīng)文件的截止時(shí)間。
需要注意的是，在采購前不建議公開整體實(shí)施方案，可公布部分內(nèi)容，招商階段目的為測(cè)試社會(huì)資本的響應(yīng)程度，便于在采購過程中，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)選擇最佳的社會(huì)資本方。
18、開標(biāo)評(píng)標(biāo)
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。評(píng)審小組根據(jù)規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審。PPP項(xiàng)目的評(píng)審委員會(huì)（小組）由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總?cè)藬?shù)的2/3；評(píng)審專家中至少應(yīng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。
評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審：
第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。
第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。
19、合同談判
與公開招標(biāo)方式不同，競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式確定的候選社會(huì)資本方僅取得了優(yōu)先談判權(quán)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在采購評(píng)審結(jié)束后成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。
確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。
20、簽署備忘錄
確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在中標(biāo)成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。
確認(rèn)談判備忘錄具有階段性框架協(xié)議的法律效力，政府和社會(huì)資本就采購談判中的重要條款以備忘錄的形式確認(rèn)下來，作為中標(biāo)公告發(fā)布后雙方簽訂PPP項(xiàng)目合同的重要依據(jù)之一。
21、融資對(duì)接
PPP項(xiàng)目所需資金量大、周期長，單純依靠社會(huì)資本方的資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，PPP項(xiàng)目總投資中由社會(huì)資本方和政府方投入的項(xiàng)目資本金僅占20-30%，其余投資都需要融資獲得，融資能力也是政府選擇社會(huì)資本方時(shí)重點(diǎn)考察的指標(biāo)之一。
項(xiàng)目融資由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目公司尚未設(shè)立前，社會(huì)資本方在與政府草簽PPP合同后，應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)等展開融資對(duì)接，進(jìn)行融資方案設(shè)計(jì)、融資機(jī)構(gòu)接洽、融資合同簽訂等工作，以確保在PPP項(xiàng)目合同正式簽署生效后按時(shí)獲得融資機(jī)構(gòu)的貸款。
22、SPV組建方案
項(xiàng)目公司（Special Purpose Vehicle，即特殊目的載體/公司），在社會(huì)資本草簽PPP合同后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與社會(huì)資本方商定設(shè)立項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，包括公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及高管選聘的架構(gòu)，以及項(xiàng)目公司注冊(cè)成什么類型的公司，都在這個(gè)時(shí)候進(jìn)行討論，如果涉及需要聘任政府行政人員，還須按組織程序進(jìn)行審批。
政府出資方代表在SPV公司持股比例應(yīng)低于50%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)，但為了維護(hù)公眾利益，政府方出資代表對(duì)于涉及公共安全與公眾利益的事項(xiàng)享有一票否決權(quán)。
23、股東協(xié)議
各股東依據(jù)采購文件和草簽的PPP項(xiàng)目合同的各方權(quán)責(zé)來簽署股東協(xié)議。如上所述，PPP項(xiàng)目中政府方出資入股可以實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但持股比例應(yīng)低于50%（實(shí)踐中通常為10%左右），且不對(duì)項(xiàng)目公司具有實(shí)際控制力和管理權(quán)，不能干預(yù)項(xiàng)目具體建設(shè)運(yùn)營，避免形成政府債務(wù)。
在股東協(xié)議中，政府方需要關(guān)注的是，對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更進(jìn)行鎖定期限制，以避免未經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)程序、不合格的主體被引入項(xiàng)目的實(shí)施過程中。通常約定“在一定期限內(nèi)（建設(shè)期加一定的運(yùn)營期）項(xiàng)目公司的股權(quán)變更及其各級(jí)控股母公司的控股股權(quán)變更均須經(jīng)過政府的事前書面批準(zhǔn)”。
另外，財(cái)金[2016]92號(hào)規(guī)定，政府與社會(huì)資本合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，應(yīng)按照《公司法》等法律規(guī)定以及PPP項(xiàng)目合同約定規(guī)范運(yùn)作，不得在股東協(xié)議中約定由政府股東或政府指定的其他機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方股東的股權(quán)進(jìn)行回購安排。
再者，原則上政府方出資參股與其他股東同股同權(quán)，享有股東權(quán)益、履行股東義務(wù)，但考慮到項(xiàng)目收益率等問題，政府方可以選擇放棄分紅權(quán)，或者被免除部分股東義務(wù)。這都需要政府與社會(huì)資本協(xié)商一致并在股東協(xié)議中作出明確約定。
24、項(xiàng)目公司設(shè)立
在完成上述工作后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。
政府方股權(quán)投資支出須明確是由政府財(cái)政承擔(dān)的出資，而非出資代表以自有資金投資。不少地方政府立法設(shè)立了引導(dǎo)資金（比如《甘肅省政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目工作導(dǎo)則》），政府方的出資可申請(qǐng)PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，形成政府方一方股權(quán)。
除股權(quán)出資外，政府和社會(huì)資本還需要分擔(dān)配套投入支出責(zé)任。根據(jù)財(cái)金[2015]21號(hào)文規(guī)定，配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。
25、簽訂PPP合同
由政府與項(xiàng)目公司正式簽署PPP合同標(biāo)志著一個(gè)PPP項(xiàng)目的真正落地。方式上可以是政府與項(xiàng)目公司直接簽訂PPP合同，或者簽訂補(bǔ)充合同，對(duì)原來由政府與中標(biāo)社會(huì)資本方草簽的PPP合同中的權(quán)利義務(wù)予以承接。但并不能因此免除社會(huì)資本作為項(xiàng)目公司股東應(yīng)承擔(dān)的部分義務(wù)，如出資、增資、項(xiàng)目公司融資不能時(shí)的股東籌資、股權(quán)鎖定期條款等。
PPP合同可參考國家發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用指南》以及財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，合同主要內(nèi)容包括：合同主體、項(xiàng)目范圍、土地獲取、項(xiàng)目合作期、定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)歸屬、政府保證、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享方式、產(chǎn)品/服務(wù)要求、爭(zhēng)端解決方式等。具體合同條款需根據(jù)不同PPP項(xiàng)目具體設(shè)計(jì)。
26、特許協(xié)議
針對(duì)一個(gè)PPP項(xiàng)目，是僅簽訂《PPP項(xiàng)目合同》,還是要同時(shí)簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》？在實(shí)務(wù)中有一定爭(zhēng)議。我們建議，針對(duì)存在特許經(jīng)營內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，在簽訂《PPP項(xiàng)目合同》同時(shí)簽訂《特許經(jīng)營合同》，以保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，原因有三：
一是財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》以及國家發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》，均與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定的特許經(jīng)營協(xié)議的體例存在非常大的區(qū)別，權(quán)利義務(wù)不盡相同，不宜合二為一。
二是兩種合同的法律性質(zhì)不同，2014年修訂的《行政訴訟法》及2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》）規(guī)定“政府特許經(jīng)營協(xié)議糾紛屬于行政訴訟”。PPP條例（征求意見稿）及現(xiàn)行政策認(rèn)為“開展政府和社會(huì)資本合作，社會(huì)資本與實(shí)施單位就合作協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁”。
三是特許經(jīng)營是PPP模式的方式之一，在英國，特許經(jīng)營專指PPP中的使用者付費(fèi)項(xiàng)目。國務(wù)院在2015年審議《公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）時(shí)已經(jīng)協(xié)調(diào)各部門意見，明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行，即應(yīng)該同時(shí)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
27、融資交割
融資交割，是指項(xiàng)目公司已為項(xiàng)目建設(shè)融資簽署并向融資方提交所有融資文件，并且融資文件要求的就本項(xiàng)目獲得資金的所有前提條件已得到滿足或被豁免。在正式簽訂PPP合同后，項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)進(jìn)行融資交割工作。如項(xiàng)目公司在PPP合同約定期限內(nèi)未完成融資交割，則政府方有權(quán)兌取履約保函或沒收保證金。
關(guān)于融資方式，國家鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體在資本市場(chǎng)通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。設(shè)立項(xiàng)目公司可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的有限追索，并且實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債出表。但需要明確的是，按照財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。
28、項(xiàng)目法人變更
這是國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目流程的要求，提示我們要做項(xiàng)目的“法人變更”。何為“項(xiàng)目法人變更”？因?yàn)橐粋�(gè)PPP項(xiàng)目在正式招到社會(huì)資本之前，已經(jīng)進(jìn)行了可研和可研批復(fù)的步驟，而可研批復(fù)隱含了很多的建設(shè)方面的手續(xù)，該些手續(xù)通常是由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)辦理的。所以在項(xiàng)目公司設(shè)立后有必要去做一次項(xiàng)目法人的變更，并取得項(xiàng)目法人變更的批復(fù)文件。
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