[ 譚正江 ]——(2004-4-27) / 已閱20491次
警察行政調(diào)查分析
譚正江
[摘要] 警察行政調(diào)查即警察機(jī)關(guān)出于治安行政管理的目的，對治安信息的收集和處理活動。行政調(diào)查不僅僅是事后證據(jù)的收集，另外還包括事前信息的收集。警察行政調(diào)查的啟動常常出于具體執(zhí)行者——警察個人的意圖和判斷，帶有很大的自由裁量性。加強(qiáng)警察調(diào)查權(quán)的控制，對調(diào)查行為可能存在的瑕疵事前給予充分的重視與事后完善的救濟(jì)。
［關(guān)鍵詞］行政調(diào)查 警察行政調(diào)查 行政程序法 行政證據(jù)
公安部在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中單列一章調(diào)查，說明我國的行政機(jī)關(guān)，特別是具有極強(qiáng)國家強(qiáng)制力的公安機(jī)關(guān)開始逐步注重和貫徹行政行為依據(jù)取得程序的合法性，即行政調(diào)查開始從理論研究向?qū)嵺`發(fā)展。然而行政調(diào)查究竟該如何定義和定性，行政調(diào)查和行政證據(jù)是何種關(guān)系，行政調(diào)查如何救濟(jì)等方面都很值得研究。不將這些問題作深入細(xì)致的考量，那么依法行政這一行政法的大原則也就難于真正的實現(xiàn)。基于這樣的考慮，我們有必要以警察行政調(diào)查入手，為我國行政程序法行政調(diào)查制度的建立提供一點參考意見。
一、行政調(diào)查分析
行政調(diào)查相對于依法行政的重要意義就在于，行政機(jī)關(guān)做出的一切行政行為都應(yīng)該以事前深入的行政調(diào)查為合法性和合理性基礎(chǔ)。無行政調(diào)查就難于保障行政管理目的的實現(xiàn)，也就削弱了行政行為的合理性基礎(chǔ)；行政調(diào)查的不合法實質(zhì)上就是行政程序的不合法，從而從根本上動搖了行政行為的合法性基礎(chǔ)。故而在有著“重實體、輕程序”傳統(tǒng)的我國，研究和規(guī)范行政調(diào)查行為就更為迫切。
1、目前我國行政法學(xué)者對行政調(diào)查還未形成較統(tǒng)一的認(rèn)識，就其性質(zhì)的認(rèn)識而言基本上有以下幾種看法：第一種認(rèn)為行政調(diào)查是一種行政事實行為，即僅以影響和改變事實狀態(tài)為目的，僅涉及程序權(quán)利和義務(wù)，而與實體權(quán)利和義務(wù)無關(guān)的行為；第二種認(rèn)為行政調(diào)查是一種產(chǎn)生行政程序法律關(guān)系，從而間接影響行政實體法律關(guān)系的程序性行政行為；第三種認(rèn)為行政調(diào)查是一種階段行為，是行政主體的某一行政行為的中間階段，其性質(zhì)從屬于該行政行為。
行政調(diào)查是行政主體出于行政管理的目的，而進(jìn)行的信息收集和處理活動，這一點不難理解，但對其定性卻十分困難，因其同時具備了程序法和實體法上的意義，表現(xiàn)得極為復(fù)雜。一些調(diào)查行為表現(xiàn)為事實行為，不對行政相對人的權(quán)利義務(wù)做出法律上的處分，一些又直接對行政相對人的權(quán)利義務(wù)加以處分。不過不可否認(rèn)的是行政調(diào)查是其他一切行政行為的必經(jīng)程序和處分基礎(chǔ)，所以可以將其看作一種階段性行政行為，然而其又有其獨(dú)立性，其性質(zhì)不一定從屬于該行政行為。一方面其收集的信息無論是形成證據(jù)而在具體行政行為中使用，還是作為資料支持抽象行政行為，最終都將導(dǎo)致行政行為的產(chǎn)生和影響行政行為的合法性及合理性，從而對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生影響體現(xiàn)了它的從屬性。另一方面作為一種階段性行政行為，行政調(diào)查對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生的影響不僅僅是常見的間接影響，還有可能是直接的影響和處分，例如具強(qiáng)制性的行政調(diào)查就直接面對和處分行政相對人的實體權(quán)利和義務(wù)，體現(xiàn)了它的獨(dú)立性。
2、行政證據(jù)和行政調(diào)查兩相比較，行政證據(jù)是反映和證明行政案件事實的信息及其載體，而行政調(diào)查不僅僅是行政案件事實的信息，還包括對該信息及其載體的收集、處理過程和行政案件事實發(fā)生前行政管理信息的收集與處理。僅就行政案件事實的信息及其載體的收集處理來分析，證據(jù)的收集是一種調(diào)查，證據(jù)的形成基于調(diào)查獲得信息的處理，而調(diào)查收集的信息不一定能形成證據(jù)，完全有可能作為非法證據(jù)或虛假信息而被排除。以行政管理信息的收集和處理來看，擬做出抽象行政行為前的意見征求與含概了行政事實發(fā)生前后信息收集的行政檢查也應(yīng)該是行政調(diào)查。
二、警察行政調(diào)查分析
警察行政調(diào)查即警察機(jī)關(guān)出于治安行政管理的目的，對治安信息的收集和處理活動。當(dāng)然由于警察的職能包括了行政職能和司法職能，故而警察調(diào)查亦包括行政調(diào)查和司法調(diào)查，兩者的區(qū)分亦因為我國的違法和犯罪之分難于在事前界定，兩者使用相同手段的區(qū)別也就只能在事后加以定性，這也許是我國警察行政調(diào)查的一大特色吧。
1、目前對警察行政調(diào)查認(rèn)識的不足之處
首開先河，在我國行政程序法還未有出臺之前公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中單列一章調(diào)查，以一般規(guī)定、受案、訊問和詢問、勘驗和檢查、鑒定和檢測、抽樣取證、先行登記保存證據(jù)與扣押證據(jù)等七節(jié)規(guī)定了我國警察行政調(diào)查的基本方式。它是我國行政程序規(guī)范的一大進(jìn)步和可喜探索，然而它亦有不完善之處。首先，聽政程序的單列一章就不太妥當(dāng)，因為聽證亦是行政管理信息的收集方式之一，是對行政機(jī)關(guān)已收集信息及擬做出行政行為的核實、申辯與質(zhì)證。當(dāng)然這僅僅是體例之爭，完全可以不必過多糾纏，然而在第三十八條中將強(qiáng)制措施即時強(qiáng)制之一的對醉酒人的強(qiáng)制約束列入調(diào)查之列則實在難于理解，就行政管理信息的收集而言，恐怕盤查更有資格和必要列入吧。
行政調(diào)查不僅僅是事后證據(jù)的收集，另外還包括事前信息的收集，事前信息的收集亦可能導(dǎo)致行政行為的產(chǎn)生，從而直接或間接影響行政相對人的權(quán)利。故而相較于《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對警察行政調(diào)查方式的規(guī)定，警察行政調(diào)查至少還應(yīng)該包括盤查、報告和登記等方式。
2、《程序規(guī)定》調(diào)查章應(yīng)該增加的一些內(nèi)容
⑴、盤查是《中國人民共和國人民警察法》賦予警察的權(quán)力，指警察在職務(wù)活動中，對形跡可疑、違法犯罪嫌疑的人員有權(quán)當(dāng)場盤問與檢查。警察在行政職務(wù)活動中對行政相對人身份、疑點的盤問與對人身、物品的檢查，實質(zhì)上就是行政管理信息的收集。而《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》僅在勘驗、檢查一節(jié)中對檢查加以規(guī)定，絲毫未言及對違法嫌疑人身份和疑點的盤問。
從信息收集、嫌疑人人格權(quán)保護(hù)及行政救濟(jì)的角度來看，盤問亦十分重要，更何況《警察法》已經(jīng)以法律的形式對盤查做出了規(guī)定。盤查涵蓋了當(dāng)場盤問與檢查，并且對更深一步的信息收集作了規(guī)定，規(guī)定了繼續(xù)盤問（留置），所以無論是從概念的內(nèi)涵和外延來看，還是從行政效率和法律效力的角度出發(fā)，盤查都更應(yīng)該列入《程序規(guī)定》的調(diào)查章之中。
⑵、報告是指與治安行政管理密切相關(guān)的旅館、典當(dāng)、廢舊金屬回收等特種行業(yè)從業(yè)人員，以及一些特定情由──放射事故、危險物品泄漏事故、火災(zāi)等治安災(zāi)害事故或出入境管理、槍支管理、集會游行管理等治安案件發(fā)生時負(fù)有義務(wù)人員應(yīng)當(dāng)立即向公安機(jī)關(guān)反映情況。這一切散見于《旅館業(yè)治安管理辦法》、《典當(dāng)業(yè)治安管理辦法》、《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國集會游行示威法》等一系列的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章之中，而且相當(dāng)一部分還規(guī)定了對不報告者和隱瞞包庇者的行政或刑事罰則，以保障治安行政管理信息收集的順利實現(xiàn)。
負(fù)有義務(wù)的行政相對人向公安機(jī)關(guān)報告情況，正是主動地將治安行政管理信息傳送與警察機(jī)關(guān)，警察機(jī)關(guān)也就被動的完成了治安行政管理信息的收集職責(zé)。如果僅僅就警察機(jī)關(guān)在治安行政信息收集過程中是否處于被動或主動的標(biāo)準(zhǔn)來定義調(diào)查的方式，則過于片面了，更何況在相應(yīng)的報告制度中，警察機(jī)關(guān)也并不是完全的被動收集，還用一些行政或刑事罰則來保障信息的收集。從行政相對人權(quán)益保護(hù)、治安行政信息有效獲取和治安行政管理職責(zé)順利實現(xiàn)的角度來說，報告無疑是警察行政調(diào)查的方式和手段之一，應(yīng)該列入?yún)R總性的《程序規(guī)定》中。
⑶、登記是指行政相對人按法律、法規(guī)、規(guī)章或公安機(jī)關(guān)的要求填寫有關(guān)表格，在公安機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，或者是將相關(guān)的資料信息報送公安機(jī)關(guān)及保留相關(guān)的資料信息以備公安機(jī)關(guān)有需要時查驗。這是我國公安機(jī)關(guān)治安行政管理信息收集的重要方式，包括了特種行業(yè)經(jīng)營管理、出入境管理和戶籍管理等方面，也是我國公安機(jī)關(guān)實現(xiàn)治安行政管理職能的重要手段。它們散見于各個法律、法規(guī)和行政規(guī)章之中。
登記這一方式在公安機(jī)關(guān)治安行政管理職責(zé)中的重要地位無需贅言。治安行政管理工作的順利實施需要治安信息的收集作保障，再說警察機(jī)關(guān)對社會面的控制也來源于對社會治安信息的全面把握和及時慎重處理，故而登記是警察行政調(diào)查無可置疑的一個重要方式。并且當(dāng)有義務(wù)的行政相對人不履行義務(wù)，隱瞞相關(guān)信息不報或不按要求登記、不回答詢問時，將受到有關(guān)法規(guī)的懲罰，例如《租賃房屋治安管理規(guī)定》對不履行登記義務(wù)者就規(guī)定了責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)、沒收非法所得和罰款的罰則；又或者不履行登記義務(wù)的行政相對人將承受對其不利的行政法律后果，例如在有關(guān)出入境管理方面的法規(guī)中就隱含著對行政相對人不按要求填寫申請表、提供相關(guān)證明、回答相關(guān)詢問時，拒絕其出入境要求的意思，從而迫使其按法定規(guī)程和手續(xù)向公安機(jī)關(guān)報送相關(guān)信息資料。
從上可以看出，盤查、報告和登記有必要也應(yīng)該列入警察行政調(diào)查的范圍而加以控制。
三、警察行政調(diào)查權(quán)的控制
“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，國家行政法律、法規(guī)賦予了警察機(jī)關(guān)廣泛而又形式多樣的行政調(diào)查權(quán)，如不對其加以控制與規(guī)范，一方面達(dá)不到保護(hù)公民合法權(quán)益的憲法要求，另一方面也是對警察機(jī)關(guān)及其工作人員的傷害。
控制警察調(diào)查權(quán)，不能不對警察調(diào)查權(quán)仔細(xì)分析。作為行政調(diào)查權(quán)的一種，警察調(diào)查權(quán)來源于國家賦予警察機(jī)關(guān)的的行政管理權(quán)，但其行使的內(nèi)容和方式，常常出于具體執(zhí)行者——警察個人的意圖和判斷，帶有很大的自由裁量性，同時又由于它是階段性行政行為，它的行使常在公眾和上級機(jī)關(guān)的監(jiān)控范圍之外。這一切和它對公民基本權(quán)利有可能帶來的影響是不相稱的，所以對它的控制必須加強(qiáng)。加強(qiáng)警察調(diào)查權(quán)的控制，又不過分影響行政效率，只能是在保障警察行政調(diào)查權(quán)順利實現(xiàn)的前提下，對調(diào)查行為可能存在的瑕疵事前給予充分的重視與事后補(bǔ)與完善的救濟(jì)。
1、警察行使行政調(diào)查權(quán)存在瑕疵可能性的主要方面：
⑴、行政調(diào)查主體上的瑕疵。行政調(diào)查主體上的瑕疵并不是指行政越權(quán)，如果是行政越權(quán)那么已是違法行政的調(diào)整范圍了。在此，主體上的瑕疵主要是指濫用職權(quán)啟動行政調(diào)查和調(diào)查權(quán)不恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移。從警察調(diào)查權(quán)的行使常常出于具體執(zhí)行者即警察個人的意圖和判斷來說，濫用職權(quán)即調(diào)查者出于不良動機(jī)或不適當(dāng)?shù)目紤]，甚或是完全背離法定目的地啟動了警察調(diào)查行為（例如一個警察完全可以在與他有仇怨者的工作場所門口，隔三岔五地檢查其隨身攜帶物品就是濫用職權(quán)啟動行政調(diào)查的行為）。至于說調(diào)查權(quán)不恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，廣州交警搞的市民有獎拍攝舉報交通違章就是一個例子。不否認(rèn)交通法律法規(guī)規(guī)定了公民的協(xié)查義務(wù)，但其后果是否有背離法定目的的嫌疑？另一方面對該行為的救濟(jì)不談充分吧，是否足夠呢？因而調(diào)查權(quán)的轉(zhuǎn)移必須慎重，畢竟“責(zé)任行政”的原則要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的同時必須負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，而將行政權(quán)力交由責(zé)任能力不足者行使，不論是否有規(guī)避責(zé)任或放棄職責(zé)的初衷，至少是對行政相對人的極度不負(fù)責(zé)任。
⑵、行政調(diào)查內(nèi)容和手段上的瑕疵。行政調(diào)查內(nèi)容上的瑕疵主要是指調(diào)查收集的信息資料不充分，即缺乏證據(jù)或事實不清，甚至是調(diào)查結(jié)果與客觀實在的嚴(yán)重背離。這一切可能是因為警察個人出于錯誤判斷，也可能是因為警察個人的素質(zhì)低的問題。手段上的瑕疵是指警察在有使用何種調(diào)查方法的自由裁量權(quán)時，突破了合法原則（即使用的調(diào)查方法不得違反法律，如非法拷打）和合理原則（即采用合法且對相對人侵害最小的調(diào)查方法，如一開始即對違法嫌疑人采取強(qiáng)制傳喚）。
警察調(diào)查的啟動常基于警察個人的意圖和判斷，而其后果又非警察個人完全承擔(dān)，警察個人主觀問題難于把握，但可以在警察調(diào)查啟動之初就對調(diào)查手段，方式、范圍等加以規(guī)范，從而盡量避免調(diào)查內(nèi)容瑕疵。至于出于警察個人不良意圖，采取了非法手段的調(diào)查行為的救濟(jì)，可以進(jìn)一步深化非法證據(jù)的排除，對“毒樹之果”亦不放過，從根本上杜絕“效率壓倒一切”的思想。
⑶、行政調(diào)查程序上的瑕疵。警察在調(diào)查中常會有未表明身份、未說明調(diào)查理由、未告知權(quán)利或任意增減調(diào)查步驟等程序上的瑕疵。程序上的瑕疵無論出于警察的不良意圖還是其他原因，最終都會影響到行政相對人的合法權(quán)益，也會改變警察調(diào)查行為本身的性質(zhì)，使行政決定據(jù)以作出的事實失去可靠性基礎(chǔ)，嚴(yán)重的甚至?xí)䦷聿豢晒懒康纳鐣藻e誤，所以嚴(yán)格程序規(guī)定，加強(qiáng)警察自身的程序意識既是“依法行政”的要求，也是對警察自身保護(hù)的表現(xiàn)。
2、警察行政調(diào)查的救濟(jì)
考量目前我國對違法行政調(diào)查的救濟(jì)，大多數(shù)情況下，僅將其作為行政決定的附屬行為考慮，未給予足夠的重視，即使是單獨(dú)對行政調(diào)查做出的救濟(jì)規(guī)定，也多依據(jù)其是否直接涉及行政相對人的實體權(quán)益處分的標(biāo)準(zhǔn)來加以救濟(jì)。具體到警察行政調(diào)查的救濟(jì)問題，可以從以下幾個方面入手.
①、程序違法時的救濟(jì)。當(dāng)警察行政調(diào)查僅存在程序違法時，目前的救濟(jì)力度是不夠的，因為由于程序違法本身不直接侵害相對人的實體權(quán)益，相對人一般不能向法院提起訴訟。其實從程序違法的社會意義和最終對行政決定可靠性基礎(chǔ)的影響，完全可以一方面加大程序違法的懲罰性，由相對人就行政調(diào)查單獨(dú)提起訴訟，法院以違反法定程序為由判決撤銷該行政決定，警察機(jī)關(guān)承擔(dān)對程序非法而造成的后果，補(bǔ)償可能存在的相對人受損利益，另一方面由警察機(jī)關(guān)對進(jìn)行調(diào)查的警察個人給與嚴(yán)厲的處分，甚至對未造成嚴(yán)重后果者亦嚴(yán)加處分，以杜絕其僥幸心理。
②、警察行政調(diào)查是否啟動違法時的救濟(jì)。一是當(dāng)應(yīng)該調(diào)查而未調(diào)查時，行政相對人可以根據(jù)在調(diào)查基礎(chǔ)上的行政決定是否已作出來區(qū)別對待。如果行政決定尚未作出，可以向警察機(jī)關(guān)要求進(jìn)行調(diào)查，行政機(jī)關(guān)拒絕時再向法院提起履行之訴；如果行政決定已經(jīng)做出，相對人可就此提出行政復(fù)議或行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院可依照上面的第①點“程序違法” 加以處理。另一方面是不應(yīng)該調(diào)查而進(jìn)行了調(diào)查從而影響到相對人的合法權(quán)益時，可以就此提出行政復(fù)議或行政訴訟并要求停止正在進(jìn)行的違法調(diào)查行為。
③、具有強(qiáng)制性或間接強(qiáng)制性警察行政調(diào)查的救濟(jì)。強(qiáng)制性警察行政調(diào)查是指以直接對相對人實體權(quán)益的處分為擔(dān)保手段的行政調(diào)查行為，如強(qiáng)制傳喚和留置都直接涉及相對人人身權(quán)的強(qiáng)制。目前的相關(guān)法律法規(guī)在這一問題上，僅就調(diào)查本身違法時作了一些規(guī)定，而且是以行政強(qiáng)制措施來納入行政復(fù)議和行政訴訟的視野的，既在救濟(jì)上存在以擔(dān)保手段取代調(diào)查行為的問題，有首足倒置的現(xiàn)象。如果調(diào)查行為本身不違法，但在強(qiáng)制手段的使用上完全超出了合理性比例時，又怎么辦？更何況強(qiáng)制性調(diào)查許多情況下是以突擊的方式來進(jìn)行的，調(diào)查目的與調(diào)查手段的合理性比例就更加難以把握。這一問題的救濟(jì)只能是在比例原則在我國的行政法體系中確立后方有可能妥善加以解決。
間接強(qiáng)制性警察行政調(diào)隱含對相對人實體權(quán)益的處分為擔(dān)保手段的行政調(diào)查行為，如在上文“登記” 中提到的對未履行相關(guān)義務(wù)的相對人將承受對其不利的行政法律后果，包括行政處罰、強(qiáng)制措施和拒絕給與利益等。它的救濟(jì)也有首足倒置的現(xiàn)象，只有等到警察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人作出行政處罰、采取強(qiáng)制措施或拒絕給與利益后，才能就該手段提起行政復(fù)議或行政訴訟，這時方能警察調(diào)查的合法性，甚至有的法規(guī)連對擔(dān)保手段的救濟(jì)都沒有規(guī)定。
考察警察行政調(diào)查的救濟(jì)，目前不僅僅需要有事后的救濟(jì)，更為欠缺的是事前和事中的救濟(jì)。只有警察行政調(diào)查的整個過程中都有了充分的救濟(jì)作保障，才能在保證行政效率的情況下，規(guī)范和完善警察行政調(diào)查權(quán)。
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