[ 康常榮 ]——(2016-12-29) / 已閱23205次
一體兩翼的扁平化設計方案
——論中基層法院扁平化管理模式之構建
作者：兵團第一師中級人民法院審判管理辦公室副主任 康常榮
內容摘要：2015年9月21日，最高人民法院發布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》指出，為減少審判權運行的行政化弊端，優化司法資源配置，提高辦案質量效率，在總結一些法院探索審判團隊辦案模式的經驗基礎上，規定基層、中級人民法院可以組建由一名法官與法官助理、書記員以及其他必要的輔助人員組成的審判團隊，依法獨任審理適用簡易程序的案件和法律規定的其他案件。案件數量較多的基層人民法院，可以組建相對固定的審判團隊，實行扁平化的管理模式。至此，扁平化管理正式提上了議事日程。如何設計扁平化管理模式，廣大專家學者智者見智，各抒已見。作者認為，改革需要堅持解放思想和事實求是。作為改革方案的設計者和決策者，應當具有政治頭腦、總體觀念、創新觀念、洞察力、著眼未來和彈性思維。作者圍繞以審判為中心，執行和行政管理完全服務于審判的思路，結合從事審判管理工作的實踐經驗和兵團法院實際情況，對法院扁平化管理的問題進行了深入的思考，并提出了一個以審判團隊為主體、執行團隊和行政管理團隊為兩翼（簡稱“一體兩翼”）設計方案，共決策者參考。
關鍵詞：法院；扁平化；審判團隊；審判權運行；司法改革
一、扁平化管理模式的概念、淵源和內涵
扁平化管理最早產生于企業領域，是企業管理學中的概念。所謂扁平化，是指通過減少管理層次、壓縮職能部門，使決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能減少，以便使企業迅速地作出反應以應對市場風險，而建立起來的富有彈性的新型管理模式。扁平化管理模式是相對于金字塔管理模式而言的。在金字塔管理模式下，決策權和管理權集中在少數人身上，責任也集中在少數人身上，決策和管理效率低下，應對市場風險的能力低下，難以適應市場競爭。隨著信息技術的發展，電子政務的興起，按照科層制一層一層地傳遞信息方式不再是必須的；管理者和被管理者可以利用信息技術手段隨時了解對方的工作狀態和意圖，而且僅占用極少的精力和時間。這樣一來，一個管理者能夠同時指揮和指導更多的下屬（增加管理幅度），白領出現過剩，為企業管理機構從金字塔結構轉變為扁平化結構提供了可能。扁平化管理模式實行分權管理為主，管理層次簡化，權力中心下移。同時，精減后的中級領導層和基層主管為實現目標而分擔更多的責任，工作效率和民主化程度有效提升，主動性、積極性和創造性得以更好的發揮。
二、對企業組織結構模式的學習和借鑒
管理學的發展以科層制的產生為主線，科層制管理模式以排除人性化因素為顯性內容，強調縱向的命令與服從。科層制在企業是通過層層委托管理來完成的，體現為控制與被控制的關系。為了適應日益激烈的市場競爭，企業不斷地改善組織結構，在實踐中具體形式多種多樣，但基本形式只有幾種。應用最廣泛的有直線結構、直線職能結構、事業部結構、矩陣結構，以及現代管理中被廣泛應用的團隊型結構等等。
1、直線結構，是最早最簡單的企業組織形式，其基本特點是不設專門的職能管理部門，結構從經理（廠長）至車間主任再至班組長呈直線狀，主要優點是形式簡單、指揮統一、職責分明，一般適合于產品單 一、規模較小的企業。
2、直線職能結構，是以集權為主要特征的組織結構，其特點是按集中統一原則設置直線行政領導（如廠長、經理），又按分工管理的原則設置各級職能機構或人員，主要優點是分工嚴密、指揮統一，主要缺點是橫向協調差，主要適用于產品相對單一的中型企業。
3、事業部結構，主要適用于大公司。
4、矩陣結構，是直線職能結構和事業部結構的結合，主要缺點是機構臃腫，主要適用于產品品種較多的企業，軍工企業、跨地區、跨國公司等大型企業。短陣結構屬于扁平化組織形式之一。
5、團隊結構，是以自我管理的團隊（SMT）作為基本的構成單位以代替科層制。所謂自我管理的團隊，是其掌握必要的資源（包括人、財、物）和能力，在組織平臺的支持下，實施自主管理的單元。團隊的構成要求為5P——目標、人、定位、權限和計劃。團隊是一個共同體，由基層和管理層人員組成，自行決定相關事務并承擔責任，通過成員之間的協同工作而發揮整體優勢，以實現共同的目標，起到1+1﹥2的效果。團隊領導人沒有響亮的頭銜，只稱之以負責人。團隊成員之間都可以在平等的基礎上進行對話和交流。團隊型結構屬于扁平化組織形式之一。
通過分析科層制，我們不難發現，由于憲法規定上下級法院、以及法院內部上下級法律職務之間是監督指導關系，所以在法院實行科層制與其法律屬性嚴重不相符，應當徹底鏟除科層制在法院生存的土壤。通過分析企業組織結構基本形式，我們發現幾種結構形式之間存在聯系和共同點；而且實踐當中，企業在進行組織設計時，往往可以混合性地加以靈活運用，并不苛求于純粹的組織形式。如果將訴訟案件比作產品的話，法院好比是產品單一的企業。但法院是以審判工作為中心任務的國家機器，不存在市場風險和市場競爭，所以企業組織結構模式并不能完全適用于法院。相對而言，團隊結構模式比較適合于法院組織結構改革。
三、法院扁平化設置的基本原則
根據法院的法律屬性和職能定位，以及司法改革的總體目標和中心任務，作者歸納了法院扁平化設置的基本原則。
1、定額制和目標任務原則。定額制原則是指實行機構編制定額，未經省級法院和編制機構批準，不得增加內設機構。任務目標原則，是指法院組織結構的設計必須以中心任務和目標為依據和出發點，并以之為最終目的。衡量法院扁平化管理成功與否的最終標準，是看其能否最大限度地促進法院中心任務和目標的實現。遵循定額制和目標任務原則，可以有效杜絕以往根據領導意志因事設人，因人設崗，以及以上下對口為理由隨增減機構等問題的出現。
2、以審判為中心的原則。法院扁平化設置應當堅持以審判為中心，資源優化配置，形成以審判團隊為主體、執行團隊和行政管理團隊為兩翼的“一體兩翼”新格局，彰顯審判權的中央事權屬性，突出審判在訴訟制度中的中心地位，充分體現審判權的獨立性、中立性、程序性和終局性特征。審判團隊徹底去行政化，執行團隊和行政管理團隊完全服務于審判工作審判、執行和行政管理團隊均實現專業化的高效運行。
3、有效管理幅度原則。管理幅度是指一名庭室領導直接管理的下級人員的人數。有效管理幅度是指主管人員直接管理的下級人員的恰當數量。如果超過了這限度，就不可能進行有效的領導和管理。以民事審判庭為例，法官或者合議庭數量在多數以下，設置一個審判庭，多少以上分設兩個或者三個審判庭，都應當符合有效管理幅度原則。目前兵團各中級和基層法院普遍存在管理幅度過小的問題。
4、專業分工與協作原則。專業分工是指分工要適當，簡不宜繁，一個機構能辦的事情，不設多個機構。分工過細，工作環節增加而引起工作流程的延長，造成協調困難，抵消了分工帶來的好處。協作原則是指強化整體目標意識，加強協調和配合，各個子系統密切配合，步調協調一致，保證法院整體系統的統一性，充分發揮分工帶來的高效率。
四、法院扁平化框架設計
行政編制50人以下的基層法院，核定三個庭室編制，原有機構予以整合，形成以審判團隊為主體、執行團隊和行政管理團隊為兩翼的“一體兩翼”格局。根據作者的設計方案，整合后的機構名稱及內部職責分工如下：
（一）審判事務部（或稱審判庭）。
1、組成。由原來的立案庭、各審判庭、審判監督庭、審判管理辦公室合并組成。進入員額的院領導全部編入其中。新組建的審判事務部（或審判庭）由院長直管。
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