[ 王冠華 ]——(2014-12-20) / 已閱21048次
以一則案例淺析農村建房合同糾紛的案由確定問題
王冠華
一、案情簡介
以建設“美麗鄉村”、顯著改善農牧民生活環境為目標，通過每年確定整村推進工作，在群眾自愿、統一規劃的基礎上，某縣在其轄區內全面推進富民安居工程，并通過政府補助與農民自籌的方式落實建房資金。寧某系某縣某鎮村民，2012年6月，將其位于某村富民安居工程的二層房屋建設發包給沒有資質的郅某，并與郅某簽訂書面的“建設工程施工合同”，后郅某組織陳某等多人施工，并于2013年7月將建成房屋交付寧某。因施工過程中，寧某擅改原圖紙設計，導致工程量增加，郅某要求寧某結算并給付該增加部分的造價成本，但寧某以各種理由予以抵賴并拒絕給付，無奈之下，郅某將寧某訴至某縣人民法院。
二、主要問題
本案案由應確定為建設工程合同糾紛，還是承攬合同糾紛？
三、評析
1.富民安居工程的定性
本案富民安居工程系在村農民集體所有土地上進行的公共建設項目，某縣、縣下轄鄉(鎮)政府雖然對農戶有建房經費補貼，但該工程建設仍屬村民自治范疇的行為，而非政府行為；村民個人作為房主，是合法的房屋建設主體。主要理由如下：
第一，從土地性質看，本案富民安居工程所占土地為農民集體所有土地，而非國有土地。根據《土地管理法》第10條、第11條和第43條的規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權；村民建設住宅經依法批準，可以使用本集體經濟組織農民集體所有的土地。據此，本案中，某縣全面推進富民安居工程，并不是將農村集體土地轉為國有建設用地后由有關政府部門組織建設，而是由政府補貼部分資金，在不改變土地性質的前提下，由各村村民自行修建并委托鄉鎮負責給予農戶相應補貼。因此，某縣、縣下轄鄉(鎮)兩級政府雖然給予了農戶相應的資金補貼，并規定鄉(鎮)政府負責工程的組織實施，但并未改變富民安居工程所占土地為集體所有土地這一性質。
第二，從村民自治范圍看，本案富民安居工程屬于某縣下轄各村村民自治范圍內的事務。《村民委員會組織法》對村民委員會的主體性質、工作職能作了十分明確的規定，該法第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第8條第2款規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”第24條規定：“涉及村民利益的事項，應經村民會議或者授權村民代表會議討論決定。”據此，本案中，富民安居工程系在村農民集體土地上建設的公共項目，系村民自治范圍內的事務；鄉(鎮)政府對該等建設項目的申報、規劃和組織實施的權力，不及于富民安居工程；各村村民大會或者村民代表會議在授權范圍內依法有權決定是否實施富民安居工程；村民個人作為房主，顯系合法的房屋建設主體。
2.寧某與郅某簽訂的合同效力分析
(1)寧某是否為適格的發包人
我國《建筑法》第2條第1款規定：“在中華人民共和國境內從事建筑活動，實施對建筑活動的監督管理，應當遵守本法。”第83條第3款規定：“農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法。”原建設部《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》進一步規定，“對于建制鎮、集鎮規劃區內的所有公共建筑工程、居民自建兩層(不含兩層)以上、以及其它建設工程投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮建設工程、村莊建設規劃范圍內的學校、幼兒園、衛生院等公共建筑(以下稱限額以上工程)，應嚴格按照國家有關法律、法規和工程建設強制性標準實施監督管理。”據此，本案中，寧某位于富民安居工程的建設房屋為兩層樓房，屬于農民自建低層住宅的建筑，應不受《建筑法》的調整。
根據《合同法》對建設工程合同的定性，《合同法》、《建筑法》等相關法律、法規和規章對建設工程合同發包人和承包人主體資格均有嚴格要求：發包人一般為建設工程建設單位，承包人為具有從事勘察、設計、施工業務資格的法人，且要具有相應資質，即自然人不能成為建設工程合同的發包人，也不能成為承包人。由于本案不受《建筑法》等法律的調整，故本案發包人寧某，即房主系自然人，將其兩層樓房建設向外發包，并不違背現行法律、法規和規章的規定，主體是適格的。
(2)郅某是否為適格的承包人
我國《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第2條規定，“制定和實施村莊、集鎮規劃，在村莊、集鎮規劃區內進行居民住宅、鄉(鎮)村企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業等的建設，必須遵守本條例。”第23條規定：“承擔村莊、集鎮規劃區內建筑工程施工任務的單位，必須具有相應的施工資質等級證書或者資質審查證書，并按照規定的經營范圍承擔施工任務。”“在村莊、集鎮規劃區內從事建筑施工的個體工匠，除承擔房屋修繕外，須按有關規定辦理施工資質審批手續。”同時，原建設部1996年頒布的《村鎮建筑工匠從業資格管理辦法》第5條也規定：“建筑工匠應當依照本辦法進行資格審定，取得村鎮建筑工匠資格證書。未取得村鎮建筑工匠資格證書，不得承攬村鎮建筑工程。”
行政許可法出臺后，2004年5月19日，國務院頒布了《關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》，其中第81項即廢止了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》中的“村鎮建筑工匠從業資格審批”項目；2004年7月2日，在原建設部《關于廢止<城市房屋修繕管理規定>等部令的決定》中，第6項即為《村鎮建筑工匠從業資格管理辦法》，自此，學界及司法實務界傾向性意見認為關于個體工匠的資質問題再無強行規定。2004年12月6日原建設部下發的《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》也未對個體工匠必須取得資質證書作出強制性要求。據此可以認為，現行法律法規對低層農村房屋建設并未強制要求農村個體工匠需要施工資質。故本案中，郅某作為承包人承包寧某兩層房屋建設同樣也是適格的。
(3)寧某與郅某簽訂的施工合同是否有效？
如前所述，寧某與郅某作為合同的當事人，主體適格。基于寧某和郅某均是完全民事行為能力人，合同系其真實意思表示，且不違背法律、法規的強制性規定和社會公共利益，不存在無效或者可撤銷的情形，故其簽訂的施工合同應確認為有效。
3.本案案由應確定為承攬合同糾紛
依據《合同法》第251條、第269條規定，所謂承攬合同，是指“承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同”；所謂建設工程合同，是指“承包人進行工程建設，發包人支付價款的合同”，包括“工程勘察、設計、施工合同”。同時《合同法》第287條規定，合同法第16章(建設工程合同)“沒有規定的，適用承攬合同的有關規定。”由此可見，承攬合同與建設工程合同具備一定的相通性，質言之，建設工程合同實際是從承攬合同中剝離出來的一種特殊的承攬合同。
通過前述分析，我們可知：農村兩層以下的低層住宅不受《建筑法》的調整，無論對發包人還是承包人均無資質上的強制性要求。基于此，依據法律體系解釋，我們可以得出這樣一個初步的結論：在農村房屋建設中，對于需要資質的，發包人與承包人簽訂的施工合同應定性為建設工程承包合同；對于不需要資質的，發包人與承包人簽訂的施工合同應定性為承攬合同。
綜上所述，本案富民安居工程建設非政府行為，屬于村民自治范疇的行為，村民個人作為房主是合法的房屋建設主體；村民寧某與農村個體工匠郅某簽訂的施工合同雖名為“建設工程施工合同”，但根據其涉及的民事法律關系的性質，應適用《建筑法》之外關于承攬合同的相關法律規定，本案案由應確定為承攬合同糾紛。
【作者簡介】
專職律師，法學博士，國際注冊高級法律顧問師，目前作為“1+1”中國法律援助志愿者行動律師服務于新疆布爾津縣。
