[ 孟海洋 ]——(2014-8-15) / 已閱10307次
[摘 要]行政補償的理論基礎是構建行政補償法律制度的法理依據，也是行政法學界長期爭論的一個問題。文章在淺析行政補償概念的基礎上，回顧了行政補償法理基礎相關學說的分類，最后指出就我國實踐而言，行政補償制度的理論基礎應該以人權保障說為前提，以特別犧牲說為基礎，以公平負擔平等說為原則。
[關鍵詞]行政補償；特別棲牲說；人權保障；公平正義 www.888lw.com
作為國家，當犧牲無特定責任人的合法利益以滿足其他社會成員的利益需求，從而破壞原有的利益格局時，就必須給予受損害的特定成員公平合理的補償。近年來，伴隨著依法治國方針的大力指導，我國逐漸建立和完善了一套較為廣泛的行政補償制度。行政補償制度是現代法治國家極其重要的一項法律制度，對政府權力的規制和公民權利的保障至關重要。行政補償的法理基礎是指國家為什么要對合法的職權行為造成的損失給予補償，其理論依據是什么。對我國行政補償制度的法理基礎進行分析有利于加強對行政相對人合法權益的保障，有利于推進我國民主法治建設進程，有利于促進行政機關的執法水平，具有深遠的學術理論和現實實踐意義。
一、行政補償
各國學者結合本國自身的實際和具體情況定義行政補償的概念有所不同。由于我國歷史的特殊性，導致我國的行政補償概念也與其他國家存在一定的差異。我國大部分學者將行政補償的概念定義為：國家行政主體機關及其工作人員在合法行使職權管理或維護社會公共利益需要履行其行政職權的過程中，國家行政機關及其工作人員的行為給特定的公民、法人或者其他組織的合法權益造成了損害，由國家行政補償義務機關依法補償特定行政相對人所遭受損害的法律制度。可以看出，行政補償的實質在于調和私有財產權與公共利益的關系。其不應屬于行政法責任，而是一種具體行政行為。
隨著我國對公民財產權保護力度的加大，行政法中所關于調整國家公權力與公民私人財產權關系的內容日益凸顯。我國認為行政補償的發生原因包括行政相對人因行政主體的合法公權力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因實施公法之無因管理行為所遭受的特別犧牲。其中，公權力附隨效果的特別犧牲是指在實施公權力時，行政主體并非有意占有或使用私人財產，或者限制私人財產權，但客觀上存在著破壞或實質減損相對人權益的實施，進而使相對人承擔特別損失。再者，行政相對人因公共利益的維護而遭受了個人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應當有因果關系，而這種公共利益顯然不為行政相對人一方享有，而為社會或集體成員共享。
各國對于行政補償制度的法理基礎都進行了詳盡的研究，每種理論學說都有其不同側重角度，反映了各個國家和地區在建立行政補償制度的過程中所依據的法理基礎和理論觀念。主要有以下代表性的學說觀點：
（一）特別犧牲說
該學說是由德國奧托·麥耶提出的，其主要思想是為了公共利益的需要而實施的征收或征用等行為，造成了特定的社會主體（包括公民、法人或其他組織）的特別損失，他們為社會公共利益而承擔了其他人的責任，這是不公平的，因此，必須對承擔了他人責任的這些特定主體的特別損失給予補償。
（二）公平負擔平等說
該說認為享受的權利和承擔的義務應該是一致的。公民既然是公共產品的實際享有者，理所當然也應當是社會公共負擔的承擔者。權利和義務是統一的，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務，行政主體作為國家行政活動的實施者，其實施行政行為的出發點和角度是管理國家事務和社會公共事務，造福于民。如果國家的一些諸如征收、征用、選用的一些合法行政行為造成了特定主體的損失，作為這種損失就應該由全社會的成員一起來分攤，但這從現實角度是絕對不可能實現的，那么國家就可以通過稅收收入由國家來給予受到損失的行政相對人進行補償，這樣就達到了全社會成員的共同承擔，實現了權利和義務的統一。
（三）人權保障說
保障人權的理念越來越深入地滲透到社會生活尤其是法律生活的各個領域。該學說認為現代民主國家的基本目的和重要任務之一是保障人權， 當公民遭受到國家其他公民或其他組織的侵害時， 國家有責任對遭受損害的公民給予補償。保障人權也是國家的重要目標和任務，既然在法律領域內，當公民的行為造成了公民、法人和其他組織的損失的時候，國家有責任追究侵權人的責任并保障受害的公民、法人和其他組織獲得補償或者賠償，那么當國家的行為造成公民、法人或其他組織損害的時候，這種責任就更是責無旁貸。
（四）無過錯責任理論
根據該理論，行政機關及其工作人員只要其行為或其所管理的人或物造成了相對人的合法權益的損害，無論其是否存在違法情形或者是否過錯，均應對被害人的損失給予賠償或補償。引起行政補償的損害雖然是由行政主體因公共利益的目的合法行政行為造成的，可是從損害結果來看，行政補償和行政賠償都是由于行政主體的行政行為造成了行政相對人合法權益的特別損失，在相對人自身無過錯的情況下無端致使個人權益受損是理應獲得相應彌補的，符合權利救濟的基本要求。法律上的區別應該只針對行政主體和行政工作人員的行為違法與否的問題；引起賠償的是違法行為，行政主體和行政工作人員應該對之承擔相應侵權法律責任；引起補償的是合法行為，行政主體和行政工作人員對之不承擔侵權法律責任。
（五）不當得利說
該學說認為享受公共利益的是社會全體， 公共事業造成的損害應當由社會全體成員負擔。然而，國家為了公共利益而造成的損失一般是個別人的特殊犧牲所能實現的， 既然是為了社會全體成員的利益沒有理由讓個別公民承擔， 因此對于其他未受損害的社會全體成員來說就是一種不當得利， 因此對于做出犧牲的人就應當進行補償。
（六）危險責任理論
根據該理論，一個人如果為了自己的利益而使他人的利益于某種危險之中，他就必須為此種危險可能導致對方的損害負賠償責任。這種理論始于民事賠償領域，后來在行政法上得到了運用，并逐漸成為了行政補償的重要根據；它主要是指行政機關及其工作人員為了社會公共利益而使行政相對人權益處于某種危險狀態之中，其即應對相對人因此可能受到的損失予以補償。
二、我國行政補償制度的法理基礎
我國現階段的行政補償制度的法理基礎主要是以“人權保障說”為根本要求，以“特別犧牲學說”為基礎理論，以“公平負擔平等說”為主要原則。
“人權保障說”是行政補償制度的根本要求。眾所周知，維護和保障人權已經成為現在法治國家的一個重要的標志。在現實的生活領域當中，作為社會主體的人難免會受到政府行為的干涉和影響，如果政府的行為對公民的人身權和財產權造成損害，無論是違法的行為還是合法的行為，都應該做出適當的、公平的賠償或者是補償，而不應該只是關注到政府的違法行為所帶來的損害，只有這樣才能夠更好地保障人權，實現公平的要求。隨著我國經濟社會的不斷發展和政府管理社會職能的不斷增多，政府的一些合法行為難免會對一些公民的合法的人身權利和財產權利造成損害，這就要求我們建立好完善的行政補償制度，從而使公民的合法權利得到切實和有效的保護，充分保障人權的實現。
“特別犧牲學說”是行政補償制度的基本理論。從我國憲法和法律的規定當中也能看出，我們國家十分重視公民的人身權利和財產權利，并制定和通過一系列的措施加以保護。但國家要更好地實施公共管理的職能，從公共利益的角度出發，國家可能會對公共利益在一定程度上進行限制、甚至造成損害，而作為這種本應該由全社會成員共同承擔的損害，如果強加于一個人或組織，就造成了“特別犧牲”，這種特別犧牲就應該由公權力的維護和實施者通過必要的行政補償，使社會公共利益和個人合法權益達到一種合理的平衡狀態。我國強調的是這些“特別犧牲”應該公平合理，若犧牲超出了公平合理的限度，則必須由國家給予適當的補償。
“公平負擔平等說”是行政補償制度的主要原則。之所以強調“公平負擔平等說”做為我國行政補償制度的主要原則，是綜合考慮我國的經濟和社會各方面的實際情況。國家可以依照法律規定，通過給予補償對公民的私有財產實行征收或者征用。但私有財產合法權益的行使是有限度的，如果國家的合法行為造成的損失是相對一般意義上的，具有較為廣泛的承受范圍的，那么這種損失在一定程度上，已經得到了平均的分攤，是一種公平、正義的“犧牲”。在這種情況下，國家就無需再對其進行行政上的補償。只有在當這種犧牲被特定化到在社會公平領域，已經不能為人民所接受的特定范圍內的組織或者個人的范圍之內的過程當中的時候，才造成了所謂的“特別犧牲”。這時出于維護必要的社會公平和正義的角度，就應當給這些人或者組織適當的行政補償，從而達到“公平負擔平等”。
總之，我國在土地征用、公用征收、功用征調、行政活動調整、因公益遭受特別犧牲的補償和因保護國家或公共財產所致損失的補償方面廣泛地建立了行政補償制度。我國的行政補償制度之所以主要考慮和借鑒這三種主要理論觀點的內容，主要是考慮到這三種觀點理論的合理性和精神內核，并結合我國的實際所做出的一種理性的正確判斷。
三、結語
行政補償的法理基礎是我國構建行政補償法律制度的法理依據，但理論界卻對此無法達成共識。不管從構建社會主義法治與民主還是從維護公民個人權益角度來觀察，行政補償制度都是一種維護公民權利和平衡公共利益的有效的權利保障機制。隨著我國民主憲政的發展，公民法制意識的增強，要求完善行政補償法律制度的呼聲越來越高。現階段我國的行政補償制度還存在著不足，在依法治國的方針政策的指引之下，我國應該加強對行政補償制度的理論和立法研究工作，規范和完善我國的行政補償制度，進而促進平等、公正、競爭有序的市場經濟發展的模式。
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