[ 李文閣 ]——(2014-2-14) / 已閱12175次
檢察機關對法院的民事和行政訴訟活動進行法律監督，是一項具有中國特色的司法制度。我國憲法第129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”為什么將檢察院定位于國家的法律監督機關，這是緣于我國的根本政治制度，即人民代表大會制度。
西方國家奉行的是三權分立，檢察機關的職能基本定位于公訴機關或者是偵查指揮機關，故大多將檢察權納入行政權范疇。但是與西方國家不同，我國的根本政治制度是人民代表大會制度。行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生并受其監督，客觀上決定了人大對其產生并對其負責的其他國家機關的監督職能只能是宏觀監督，不可能對具體違法行為進行監督。
如果沒有一個專門機關來承擔常規性的監督職責，按照權力運行的一般規律，缺乏制約的權力必然會導致權力的濫用。而且我國國家權力構建為立法在上，行政權、檢察權、審判權分離的權力配置模式，難以形成西方國家的權力制衡關系，因此需要設置一個專門機關來監督行政機關、審判機關執行法律的情況，以權力制約權力。因此我國憲法將檢察機關定位于國家的法律監督機關，這為檢察機關對審判權的全面監督提供了法律依據，檢察機關對刑事、民事和行政訴訟活動進行法律監督，行政訴訟法第10條規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”
行政訴訟檢察監督域外相關制度
我國檢察機關對法院的民事審判和行政審判活動進行法律監督的制度源于前蘇聯。前蘇聯和東歐社會主義國家，檢察機關參與民事訴訟和行政訴訟的范圍非常廣泛，不僅可以提起訴訟，而且可以對不是自己提起的訴訟進行上訴或抗訴。根據《蘇聯和各加盟共和國民事訴訟法綱要》的規定，檢察長從維護國家利益出發，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。蘇聯解體后，俄羅斯取消了檢察機關對民事訴訟和行政訴訟廣泛監督的權力，就行政審判監督而言，只保留了在必要時提起訴訟的權力。1999年《俄羅斯聯邦檢察院組織法》第27條規定，當侵犯公民的人權和自由行為具有行政違法性質時，檢察員應對其作出行政違法立案，或者盡快將違法情況和檢查材料通知有權審理行政違法案件的機關或公務人員。
西方國家的檢察制度中沒有檢察機關對法院的民事、行政審判活動進行監督的制度，但很多國家都規定了檢察官參與民事訴訟和行政訴訟的參訴制度。所謂參訴制度，就是為了維護國家或社會公共利益，允許檢察官對諸如婚姻無效、禁治產、破壞環境等行為提起訴訟，從性質上屬于公益訴訟的范疇。例如英國為了保護環境公共利益，設立了檢舉人訴訟制度。檢察總長可以依法律賦予的職權或依當事人的申請提起行政環境公益訴訟，制止環境行政違法行為。美國最高法院判例也確立了“無論什么時候被指控的行為影響到整個國家利益，涉及到憲法要求關心的國家事務;或涉及到國家有確保全體公民的平等權利和義務等，聯邦總檢察長都有權提起民事、行政、甚至刑事訴訟。”
完善行政訴訟檢察監督的基本思路
目前，行政訴訟法修正案草案已被提請第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議，行政訴訟法修改如何進一步完善行政訴訟檢察監督的內容，需要遵循以下思路:一是按照2008年中央司改文件的要求;二是結合司法實踐的經驗，吸收“兩高”會簽文件的相關內容;三是參考借鑒民訴法關于民事訴訟檢察監督的相關規定。
為落實中央關于“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”的司改任務，2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院制定了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(下稱《意見》)，其中對行政訴訟檢察監督的內容和形式作了規定。
2012年修改民訴法時，根據中央司改文件要求，進一步豐富了民事訴訟檢察監督的內容。一是增加了監督方式，即在抗訴之外，增加了檢察建議的監督方式;二是擴大了監督范圍，除對民事審判活動實行法律監督外，增加了對民事執行活動和調解活動進行法律監督;三是強化了監督手段，規定檢察院因履行法律監督職責，可以向當事人或者案外人調查核實相關情況;四是明確了檢察監督的案件來源，即明確了當事人可以向檢察院申請檢察建議或者抗訴的案件范圍。另外，2007年修改民訴法時，從兩個方面對檢察院的抗訴進行了補充和完善:一是對檢察院的抗訴事由進一步具體化，將1991年民訴法單獨規定的4項抗訴事由刪除，直接適用當事人申請再審的13項事由;二是明確規定了接受抗訴的法院作出再審裁定的期限，即應當在收到抗訴書之日起30日內作出再審裁定。2012年修改民訴法時，對以上制度予以保留。
檢察機關有權提起行政公益訴訟
憲法規定，檢察院是國家的法律監督機關。目前檢察機關對審判機關的監督是相對全面的，可以對法院的刑事、民事和行政審判活動進行法律監督，但是檢察機關對行政機關的法律監督還很薄弱，除對行政機關公務人員的職務犯罪行為進行偵查和提起公訴外，監督的形式非常匱乏。檢察機關作為國家的法律監督機關，對行政機關的行政行為進行法律監督是憲法賦予的職責。因此如果法律允許檢察機關對行政機關的違法行政行為向法院提起行政訴訟，將是檢察機關對行政機關進行法律監督的有效方式之一。檢察機關對行政權的法律監督不僅限于具體行政行為，還包括規章以下的抽象行政行為。檢察機關認為具體行政行為違法或者規章以下的抽象行政行為違反憲法或者與上位法相抵觸，有權向法院提起行政訴訟。
行政訴訟檢察監督某些具體問題
一、行政訴訟檢察監督的范圍
1.對裁定抗訴的范圍問題。行政訴訟法第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”從以上規定可以看出，檢察機關主要針對行政訴訟的判決、裁定通過抗訴的途徑進行法律監督。檢察院對已經發生法律效力的判決進行抗訴是沒有爭議的，但對哪些生效裁定可以抗訴有爭議。因為裁定的適用范圍很寬，是否允許檢察機關對所有的生效裁定提出抗訴，是學界一直爭論的問題，行政訴訟法對此未予規定。《意見》第5條第2款規定:“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的行政判決和不予受理、駁回起訴、管轄權異議等行政裁定，有《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條規定情形的，應當提出抗訴。”將可提出抗訴裁定的范圍限定為“不予受理、駁回起訴、管轄權異議”，因為這三項裁定涉及當事人的實體權利。在行政訴訟法修改過程中，應當吸收這一規定，明確可以抗訴的裁定的范圍。
2.檢察機關的抗訴事由問題。修改后民訴法第200條對原民訴法第179條規定的再審事由作了略微調整，調整后的再審事由仍為13項。同時明確此13項再審事由也是檢察院的抗訴事由。行政訴訟法沒有明確規定當事人申請再審的事由，而對檢察院抗訴，也只是籠統規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”修改行政訴訟法，應當借鑒民訴法這一規定對再審事由和抗訴事由予以明確。
3.對行政訴訟中法院調解的檢察監督問題。《意見》第6條規定，檢察院發現法院已經發生法律效力的行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴。第7條規定，地方各級檢察院對符合《意見》第6條規定情形的調解，經檢察委員會決定，可以向同級法院提出再審檢察建議。民訴法參考以上內容，作出了規定。因此，修改行政訴訟法，應當增加規定檢察院對法院在行政訴訟過程中制作的調解書的抗訴或者提出檢察建議的權力。
4.對法院行政執行的檢察監督問題。修改后民訴法最突出的一點是擴大了民事訴訟檢察監督范圍，民訴法第235條規定:“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”該條是在第三編“執行程序”的第十九章“一般規定”中規定的，與總則第一章第14條“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”的規定遙相呼應，構成了全面監督的格局，但行政訴訟法“執行”一章只有兩條，根本沒對執行程序作出具體規定。《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》用了14個條文來彌補這一立法缺陷。行政訴訟法修改是否應規定檢察機關有權對法院的行政執行活動進行法律監督，是一個需要研究的問題。
按照行政訴訟法和行政強制法的規定，法院的行政執行活動包括對法院判決的執行和非訴行政執行。所謂“非訴行政執行”，按照行政訴訟法第66條規定，是指公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關在沒有法定直接強制執行權的前提下，申請法院強制執行的案件。行政強制法對法院非訴行政執行規定了較為嚴格的程序。
行政強制法通過后，我國現行法律中賦予行政機關直接強制執行權的寥寥無幾，只有稅收征收管理法、海關法等幾部法律。絕大多數行政機關對相對人在法定期間不提起訴訟又不履行的情況，都要申請法院強制執行。我國行政法學者提出行政訴訟法施行20多年來存在的主要問題是“立案難、審理難、執行難”，但筆者提出還存在一個問題就是“執行亂”。造成目前“執行難、執行亂”的原因有很多，但其中原因之一是法院執行機構內部不依法辦事。事實證明行政執行作為一種公權力的行使，沒有檢察機關作為一種公權力對其進行制約，必然導致權力的濫用。在目前的法官職務犯罪中，執行法官職務犯罪所占比例很大。因此，檢察院有必要對法院的行政執行活動進行檢察監督。
二、關于法院對檢察院抗訴作出再審裁定的期限問題
2007年修改民訴法時，明確規定了接受抗訴的法院作出再審裁定的期限，即應當在收到檢察院抗訴書之日起30日內作出再審裁定。以上規定不僅明確了法院對檢察院抗訴作出裁定的期限，更明確了法院接到檢察院的抗訴后必須進行再審。修改行政訴訟法時，也應當增加相關內容。
三、行政訴訟檢察監督的方式問題行政訴訟法只規定了“抗訴”一種檢察監督方式。民訴法在借鑒吸收《意見》的基礎上，增加了“檢察建議”的監督方式，其中包括再審檢察建議和其他檢察建議。
1.再審檢察建議。民訴法第208條第2款規定:“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”《意見》第7條第2款規定:“人民法院收到再審檢察建議后，應當在三個月內進行審查并將審查結果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。”行政訴訟法修改也應當對檢察院向同級法院提出“再審檢察建議”的監督方式作出規定。
2.其他檢察建議。民訴法第208條第3款規定:“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”以上規定對維護司法公正也具有重要作用，建議在修改行政訴訟法過程中予以借鑒。
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