[ 韋京辰 ]——(2013-12-13) / 已閱10971次
隨著我國社會經濟的發展，各類行政案件的相繼出現，使得受案范圍也在實踐中逐漸顯現出了它的缺陷與不足，并對行政訴訟的有效實施產生了一定的影響。我國現行行政訴訟受案范圍存在著一系列的局限，在實踐也制約著行政訴訟的施行，因此，為了更好的發揮行政訴訟受案范圍的作用，應對其進行全面的認識，并找出相應的問題所在，提出解決措施，進而完善行政訴訟受案范圍。
關鍵詞：受案范圍 行政行為 主要局限 完善
一、 行政訴訟受案范圍的基本含義
“行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件、解決行政爭議的范圍，也就是說法院對于哪些案件予以受理，哪些案件不予以受理。”[1]它既關系著行政相對人行使訴訟權利的范圍，也關系著人民法院行使司法審查權的范圍。
我國《行政訴訟法》第2條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這一規定從總體上指明了行政訴訟受案范圍的判斷標準，也即法院受理的是行政機關做出的涉及侵害行政相對人的合法權益的具體的行政行為。而《行政訴訟法》第11條又明確規定了具體行政行為的審理范圍，包括：“行政處罰行為、行政強制措施、侵犯法定經營自主權的行為、頒發許可證和執照的行為、涉及保護公民人身權和財產權的不作為的行為、發放撫恤金的行為和違法要求行政相對人履行義務的行為等。”
二、 我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題
隨著我國法制建設的進步和社會經濟的飛速發展，原有的法律、法規關于行政訴訟受案范圍的規定已經不再適應現實的需要，并且逐漸暴露出了它的不足。
行政訴訟法律明確規定法院受理的行政訴訟案件是涉及相對人利益的具體行政行為的案件，而把抽象行政行為的案件排除在司法審查的范圍之外。抽象行政行為是指行政機關做出的行為，是針對不特定的公民、法人或其他組織的，它具有普遍的約束力。具體行政行為產生的影響是針對個別的、具體的行政相對人而言的，而抽象的行政行為則是針對大眾的、廣泛的社會群體而言的；不合法的具體行政行為造成的損失是局部的、有限的，而不合法的抽象行政行為造成的損失則是大范圍的、多層次的。如果法院不對違法的抽象行政行為進行合理有效的審查與監督，那么就很有可能因為違法的抽象行政行為而造成大范圍的侵害公民、法人或其他組織的合法權益。因此，也可以說，不合法的抽象行政行為的危害性更大。
我國行政訴訟法明確規定，“法院管轄受理行政機關侵犯公民、法人或其他組織的人身權、財產權的具體行政行為，除了法律、法規的特別規定外，法院不受理侵犯其他的權利的行政行為。”[2]人身權利和財產權利是公民所享有的權利中的最基本的權利，但是在訴訟中，如果只對公民的人身權和財產權予以規定，而忽視對其他權利的規定保護，則會造成公民的其他權利得不到保護。也即當公民的其他合法權利受到行政機關的侵害時，卻不能尋求司法救濟，得不到司法救濟的保護，不利于更大限度的保護公民的合法權利。
在審查行為上法院只審查外部行政行為，而不對內部行政行為進行審查。
行政訴訟法在行為審查的規定上，同樣的對行政行為的范圍作了規定，即只審查外部的行政行為，而不對內部行政行為進行審查。“內部行政行為主要有兩種：一種是具有人事性質的，也即行政機關對內部的工作人員在工作、業務、表現等情況下的獎懲、任免等決定；還有一種是涉及工作性質上的行為，比如說上級公務員領導對下級公務員發布的批示、命令或是對下級的報告的審查、批準等。”[3]兩類不同性質的行政行為，在行政訴訟受案范圍的規定上也有差別。第一類具有人事性質的行為，雖然不直接涉及相對人的利害關系，但是卻牽涉到了行政機關內部工作人員的利益問題；第二類具有內部工作性質的行為，幾乎完全不涉及行政相對人的利益。我國司法領域完全排除了對內部行政行為的監督審查，不利于保護由于其內部的決定而侵犯到的公民的利益，因為在實踐中，在很多情況之下，行政機關所做出的內部行政行為和其所做的外部行政行為并沒有很大的差別，而且，有些內部行政行為也直接或間接的影響著行政相對人的利益，如果簡單的把行政機關所做出的內部行政行為排除，將可能會導致一些涉及內部行政行為的外部行政行為或是涉及外部行政行為的內部行政行為被排除，不利于保護相對人的合法權益，也不利于完善我國的司法救濟程序。比如說，2002年重慶郵電學校的兩名同學因為偷吃禁果而導致懷孕，隨后學校給予了勒令退學的處分，同年底，由于兩名同學不服學校勒令退學的處分，便向該市南岸區法院提起訴訟，要求法院判決撤銷學校的決定，但是這兩人的訴訟請求被駁回。隨后，兩人便向該市一中院提起上訴，但是該市一中院經過審理之后，以重慶郵電學院對兩名同學的處分屬于法律、法規、規章所授權的內部行政行為，而不屬于行政處罰行為，不具有可訴性為由做出駁回上訴、維持原裁定的終審裁定。這個案件從實踐說明了法院對有些內部行政行為不進行審查，就會侵害公民、法人或其他組織的合法權利，不利于保護相對人的權利。因此，在實踐中應該適當增加內部行政行為的可訴范圍。
沒有對公益訴訟的規定
行政訴訟法對可以提起訴訟格的原告做了嚴格的限制，只有認為行政機關所做出的具體的行政行為涉及到了自身的合法權益時，才有權提起行政訴訟。但是當違法的行政行為侵害的利益主體是不特定的時候，則被侵害的不特定的相對人便沒有權利，也無法向法院提起訴訟以保護、救濟自己的權益；或是當具體的行政行為侵害的相對人是特定的、具體的時候，但由于相對人訴權意識的薄弱或是不具有與行政機關相抗衡的能力時，這時的相對人沒有提起訴訟，也沒有使自己的權利得到保護，國家或社會處于保護公眾的權益或是保護社會弱者的利益，應該代替其提起訴訟，來保障相對人的權利。
三、完善我國行政訴訟受案范圍的一些思考
逐步將抽象行政行為規定在受案范圍之內
由于抽象行政行為針對的是不特定的相對人，所以它產生的實際影響遠遠大于具體行政行為對相對人產生的實際影響，但我國行政訴訟法在受案范圍的規定上，基本上排除了法院對抽象行政行為受理的可能性，這樣既不利于更大范圍內保護相對人的合法權益，也不利于法院對行政機關在行使權力過程中的監督，因此，擴大行政訴訟的受案范圍，逐步把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍是理論與現實的需要。
擴大受案范圍對權利的保護范圍
“雖然法律賦予了我國公民的廣泛的合法權利，但在行政訴訟中，法律卻只規定審查、受理侵犯人身權、財產權的行為，忽視了對其他權利的救濟，而行政訴訟又是行政法律體系中最主要的救濟方式。”[4]如果在救濟方面，行政訴訟只局限于保護人身權和財產權，而對其他的合法權利不予保護，就不能充分發揮行政訴訟的司法作用，不利于保護相對人的合法權益，不利于有效的監督行政機關權力的行使。
把內部行政行為納入受案范圍之內
國外的許多國家在審理行政訴訟的受案范圍時，并沒有區分內部與外部行政行為，而我國《行政訴訟法》在對行政訴訟的受案范圍的內容上卻做了明確的規定，規定法院只審查行政機關的外部行政行為，而把行政機關涉及內部工作人員的內部行政行為加以排除。在對待內部行政行為時應該分情況來確定，對涉及工作性質的行為，如果完全沒有涉及到侵犯相對人的權利時，可以排除在行政訴訟受案范圍之外，而對涉及到內部工作人員的利益問題上時，應承認侵害內部工作人員的合法權益的事實。
適當增加公益訴訟
《行政訴訟法》對提起行政訴訟的相對人的嚴格限制忽略了我國的具體情況，使得當行政行為侵害不特定的當事人時，被侵害的不特定的相對人卻沒有權利提起訴訟，也無法通過司法的角度獲得權利的保護，間接的損害了大多數人的合法權益。同時，還有一部分人由于自身的能力問題或是經濟狀況而無法提起行政訴訟，以救濟自己的受損的合法權益，其他有能力或有條件的人又沒有權利提起訴訟，這樣就損害了相對人權利救濟的實現。因此，應該逐步擴大公益訴訟的可能性，以使得合法權益能得到更好、更大范圍的保護。
（作者單位：廣西河池市金城江區人民法院）
參考文獻
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