[ 李南 ]——(2013-10-22) / 已閱12705次
依照我國(guó)現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定，公民的合法權(quán)益因國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為受到侵犯而遭受損失的，有依法提起訴訟和要求賠償?shù)臋?quán)利。而行政訴訟的主要目的就是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益免遭違法行政行為的侵犯，并在受到侵犯造成損害時(shí)提供及時(shí)有效的司法救濟(jì)，即只要行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯就有權(quán)提起行政訴訟。因此，實(shí)行可以審查的假定原則是實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的需要。行政行為原則上都假定屬于能夠?qū)彶榈男袨椋馇闆r外，一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規(guī)定。
（二）改變受案范圍的確定方式
我國(guó)行政訴訟受案范圍的確定方式應(yīng)由概括式的規(guī)定和肯定列舉式、否定列舉式并存的混合式受案范圍確定方式，改為概括式與只存在否定列舉式的混合式確定方式。對(duì)于哪些行政行為屬于法院審查的范圍采用概括方式規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟；對(duì)于法院不宜受理的行為采用列舉排除的方式加以規(guī)定，即凡是法律明確排除的行為，法院不得受理，除此之外，都屬于行政訴訟的范圍。這種方式大大拓寬了行政訴訟的受案范圍，更加符合立法精神和憲法原則。“國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，概括式（肯定概括加否定列舉）的立法模式是目前很多國(guó)家普遍采取的一種模式”，并且“是各國(guó)行政訴訟發(fā)展到成熟階段的共同特征”。
（三）擴(kuò)大保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的范圍
人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是行政相對(duì)人最基本的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)受到行政訴訟制度的保護(hù)，但行政訴訟不能僅限于此，公民等行政相對(duì)人一方依照憲法和法律享有的其他一系列權(quán)利同樣應(yīng)得到行政訴訟法的保護(hù)。除了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，我國(guó)憲法和法律對(duì)公民一方的基本權(quán)利還包括其他大量合法權(quán)益，如果把受案范圍只限于針對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致公民一方依照憲法和法律享有的其他一系列權(quán)利得不到行政訴訟法的保護(hù)。“現(xiàn)階段隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化以及我國(guó)已經(jīng)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化權(quán)利國(guó)際公約》的要求，再加上我國(guó)有關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利方面的法律、法規(guī)體系已經(jīng)建立，因此侵犯有關(guān)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利的行為也應(yīng)該納入司法審查的范圍。”
（四）擴(kuò)充可訴行政行為的范圍
1、部分抽象行政行為應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍
抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的對(duì)象制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，又可以分為行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。 按照我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)抽象行政行為不得提起訴訟，因?yàn)槲覀円呀?jīng)存在三種對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)制度，即（1）人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，（2）備案審查、法規(guī)清理和間接的訴訟監(jiān)督，（3）行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查，所以不必通過法院訴訟的方式解決抽象行政行為的問題。但是，從實(shí)際情況來看，目前上述監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。 而且抽象行政行為是針對(duì)普遍對(duì)象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，一旦違法，將會(huì)給眾多人造成損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力。因此，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法、損害大眾利益的混亂局面，才能維護(hù)法制統(tǒng)一，在最大范圍內(nèi)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。
2、涉及行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部行政行為應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍
內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部工作人員所實(shí)施的獎(jiǎng)懲、任免的行為。我國(guó)目前把內(nèi)部行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，其理由是：考慮到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲、任免數(shù)量多，涉及面廣，而且有關(guān)法律法規(guī)已規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)手段和途徑，所以不必通過行政訴訟方式解決因此發(fā)生的糾紛，并且此類爭(zhēng)議涉及行政政策問題、行政內(nèi)部紀(jì)律和內(nèi)部制度問題，不便于法院處理，行政機(jī)關(guān)自行處理這類爭(zhēng)議有利于保證行政管理的效率。法院作為與國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有同等法律地位的審判機(jī)關(guān)，不宜對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織建設(shè)事務(wù)通過審判程序加以干涉。 然而，行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作人員的關(guān)系是公法上的行政合同關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)的改變，依照法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行，必然涉及到法律問題，既然是法律問題，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到法院的審查。雖然有關(guān)法律法規(guī)已規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)手段和途徑，但都是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與救濟(jì)，并不能排斥司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和救濟(jì)，“尤其是行政工作人員的權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯時(shí)，不賦予其訴權(quán)，而要求其在行政系統(tǒng)內(nèi)部尋求解決是不公平的。” 根據(jù)有權(quán)利就有救濟(jì)的原則，行政機(jī)關(guān)的非政治政策性的法律行為，都應(yīng)當(dāng)受到司法監(jiān)督。而且行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等行政決定已經(jīng)影響了其工作人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以，凡是涉及到行政機(jī)關(guān)工作人員公民權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)部行政行為均應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。
3、行政指導(dǎo)應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍
行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的，在進(jìn)行管理過程中所采取的通過示范、提供咨詢意見、建議、訓(xùn)導(dǎo)等方式而實(shí)施的一種不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為。《解釋》第一條規(guī)定不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于行政訴訟法的受案范圍。一般認(rèn)為行政指導(dǎo)是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)力與義務(wù)沒有實(shí)際影響的，它以自愿為基礎(chǔ)實(shí)行，因此被排除在行政訴訟的受案范圍之外。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是服務(wù)性政府的提出，行政權(quán)力也由其強(qiáng)制性向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，因此在政府活動(dòng)中，行政指導(dǎo)這種“非強(qiáng)制性行政行為”也大行其道，且數(shù)量呈上升趨勢(shì)。
行政指導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有資源配置予以合理引導(dǎo)的意向，這種指揮資源的流向必然對(duì)當(dāng)事人的既得利益產(chǎn)生影響，它體現(xiàn)著政府一段時(shí)期的政策意圖可以從中窺測(cè)出政府的行政思路，對(duì)社會(huì)有著重要的導(dǎo)向作用。相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)組織，下級(jí)行政機(jī)關(guān)都會(huì)基于理性的分析，根據(jù)行政指導(dǎo)的導(dǎo)向?qū)ψ约旱男袨樽鞒鱿鄳?yīng)的凋整。雖然并未直接改變相對(duì)的權(quán)力與義務(wù)，但是卻對(duì)權(quán)利與義務(wù)造成了潛移默化的影響。某些利益集團(tuán)正是看重行政指導(dǎo)影響的這種潛在價(jià)值，會(huì)誘惑相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出對(duì)其有利的行政指導(dǎo)，這種尋租行為也成滋身腐敗的溫床。
同時(shí)，由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，行政指導(dǎo)在法律上本身沒有約束力，但行政機(jī)關(guān)為其指導(dǎo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不會(huì)完全放任公民自愿遵守的任意性。如在某些地方由政府對(duì)農(nóng)民的種養(yǎng)殖品種進(jìn)行指導(dǎo)，雖然表示由農(nóng)民自愿，但是對(duì)于不合作的農(nóng)民拒絕提供相應(yīng)的技術(shù)幫助或優(yōu)惠的貸款條件，迫使其認(rèn)真對(duì)待政府的指導(dǎo)文件。另一方面，行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)隸屬關(guān)系使下級(jí)行政機(jī)關(guān)視上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)為金科玉律，并對(duì)指導(dǎo)的內(nèi)容運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制推行，嚴(yán)重違背了行政指導(dǎo)的自愿性。而且，由于行政指導(dǎo)制定的封閉性和非透明性，有些行政指導(dǎo)完全是某些行政長(zhǎng)官為了自己的政績(jī)而制定并大力推行的，視當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況于不顧。在這種情況下，不僅對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)力造成了實(shí)際的損害，也會(huì)因行政指導(dǎo)被排除于行政訴訟的受案范圍之外而缺少司法救濟(jì)途徑。所以，應(yīng)將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍。
4、行政終局裁決行為應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍
行政終局裁決行為是指法律特別賦予一定的行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出的具有最終法律效力的行為，當(dāng)事人不服的，不得再向法院起訴，法院無權(quán)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。我國(guó)《行政訴訟法》第12條第4項(xiàng)規(guī)定，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。這里所稱的“法律”，根據(jù)最高人民法院的司法解釋，僅限于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件。也就是說，由此確定只有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才能決定是否授予行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的最終裁決權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能自我授予對(duì)行政案件的最終裁決權(quán)而避開國(guó)家審判機(jī)關(guān)的司法審查。但從根本上講，“對(duì)于行政終局裁決行為的救濟(jì)途徑僅限于行政系統(tǒng)自身，違背了現(xiàn)代法治社會(huì)的自然公正和正當(dāng)程序原則，不符合由司法作出最終裁決的公正要求”。 所以，應(yīng)將終局行政行為納入行政訴訟的受案范圍。
5、部分行政確認(rèn)行為應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍
行政確認(rèn)指行政機(jī)關(guān)為確認(rèn)相對(duì)人的權(quán)利或者具有法律意義的資格而作的具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或應(yīng)申請(qǐng)，對(duì)法律上的事實(shí)、性質(zhì)、權(quán)利、資格或者關(guān)系進(jìn)行甄別和認(rèn)定，包括鑒定、認(rèn)證、劃定、勘定、證明等。 “因?yàn)樗菍?duì)法律狀態(tài)具有約束力的確認(rèn)，具有處理性，” 所以也屬于具體行政行為。如交通事故的責(zé)任認(rèn)定行為，盡管它本身并沒有給交通事故的當(dāng)事人直接設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)交通事故責(zé)任大小的劃分則確認(rèn)了已經(jīng)發(fā)生的某一事實(shí)，對(duì)當(dāng)事人在此之后的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)間接產(chǎn)生了影響。現(xiàn)行制度中公安機(jī)關(guān)的交通事故責(zé)任認(rèn)定往往作為法院民事案件處理的前提，當(dāng)法院以此為依據(jù)裁判當(dāng)事人的交通事故糾紛時(shí)，交通事故責(zé)任認(rèn)定就產(chǎn)生了一定的法律效果。有的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定應(yīng)該通過民事訴訟加以救濟(jì)。事實(shí)上，交通事故發(fā)生后，大量的資料和證據(jù)都由交通主管部門掌握，當(dāng)事人因忙于報(bào)警、搶救等，也不一定掌握情況。如果按照民事訴訟的誰主張誰舉證原則處理，顯然不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。所以應(yīng)將部分行政確認(rèn)行為納入行政訴訟的受案范圍。
五、結(jié)語
行政訴訟受案范圍對(duì)于行政訴訟制度的發(fā)展有著重大意義，它的完善可以有效地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，可以有效地審查和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，可以有效地對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行救濟(jì)。鄧小平同志曾指出：“這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！?因此，我們應(yīng)當(dāng)完善行政訴訟的受案范圍，保障公民的合法權(quán)益，為早日建立法治國(guó)家而努力。
（作者單位：天津市西青區(qū)人民法院）
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