[ 吳從桂 ]——(2013-10-22) / 已閱9598次
《中華人民共和國行政訴訟法》施行以來，司法權在“維護和監督行政機關依法行使職權”方面發揮了重要作用。但在審判實踐中，行政訴訟法所規定的四種判決形式（維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決）尚不足以對具有各種不同情形的具體行政行為作出適當的判決。有些違法的行政行為是一種事實行為，對之不好適用行政訴訟法所規定的任何一種判決形式，如公務員在執行職務時對相對人的毆打、辱罵行為。有些不作為的違法具體行政行為，因時機已過，責令行政機關履行并無實際意義，也不適合法定的任何一種判決形式。由于法律規定的局限性，使法官在司法審查中陷入進退維谷的境地，于是便出現了“撤銷……將某某打倒在地的行為”這樣的判決。為了解決上述問題，最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》的基礎上，總結多年行政審判工作的經驗，出臺了司法解釋。與《意見》相比，該《解釋》的突出特點之一是正式規定了確認判決。從而使確認之訴成為一種獨立的行政訴訟類型。
一、確認判決的涵義
確認判決并非行政訴訟所特有的概念，在民事訴訟中早以存在此種判決形式，“其內容僅為確認當事人之間一定的民事法律關系存在或不存在。”確認判決的實質和核心是確認某種法律關系或法律事實是否存在，而并非為當事人設定、變更或消滅權利義務。與民事訴訟不同，行政訴訟以合法性審查為原則，行政訴訟不僅確認法律事實或法律關系是否存在，更重要的是確認具體行政行為是否合法。行政確認判決是指“人民法院通過對具體行政行為的審查，確認相應行為合法或違法，如確認相應行為違法，相對人即可根據此種判決直接請求行政賠償；如確認相應行為合法，相對人因該行為而受到的損失即應由自己承擔，行政機關對此不負賠償責任（除非法律對此有行政補償的規定）。
確認判決是行政訴訟中應用很廣的一種判決形式，它既可以作為相對人提起行政賠償的根據，還可用來解決某種法律事實是否存在，某種行政行為對過去、現在、將來的事實是否具有效力，某種法律關系是否存在，是否合法，關系雙方當事人在此種法律關系中有什么權利、義務等法律問題。行政確認判決最早出現在行政賠償訴訟中，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（法發[1997]10號）第34號規定：“人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決是應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認。”在對具體行政行為進行合法性審查的訴訟中，則不能作出此種判決，這種立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法審查中發揮其應有的作用。重新頒布的司法解釋，第一次全面規定了行政確認判決，標志著我國行政訴訟制度的一大進步。
二、確認判決的種類
依司法解釋的規定，我國司法審查中的確認判決有三種形式：
（一）確認合法或有效的判決
確認合法或有效的判決是指人民法院經審查認為被訴具體行政行為雖然合法，但又不適宜判決維持或者駁回訴訟請求，因此作出確認其合法或有效的判決。人民法院作出此種判決必須符合以下條件：
1、被訴具體行政行為合法。被訴行為不存在主體、權限、方式、內容、形式、程序等方面的違法狀況，無論在實體上還是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。
2、即不適宜用維持判決也不適宜用駁回訴訟請求判決。簡而言之，被訴具體行政行為合法，人民法院就應作出維持判決或者駁回當事人的訴訟請求，以體現“維護行政機關依法行使職權”的目的。但有些行政行為并不直接處分相對人的權利和義務，而只是確認客觀存在的事實和法律關系。對相對人而言，這種行為即非賦權行為也非限權行為，而是一種“中性”的行為。此種行為合法，法院不適宜作出維持判決或駁回原告的訴訟請求，可以判決此種行為合法或有效。
（二）確認違法或無效的判決
確認違法或無效的判決是指人民法院經審查，認為被訴具體行政行為違法，但又不適宜作出撤消判決或履行判決，從而確認被訴具體行政行為違法或無效的判決形式。依違法形態的不同，確認違法或無效的判決又可分為下述三種類型：
1、不作為違法確認判決
被告不履行法定職責，但判決其履行已無實際意義的，人民法院可以作出不作為違法確認判決。如相對人申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行職責，結果使相對人的權利受到侵害。此種情況下，侵害已經完成，損害已經發生，人民法院再作出履行判決已完全失去了意義，當然對此也無法適用其他的判決形式，法院只能作出確認判決。
2、無效確認判決
被訴具體行政行為依法不成立或無效的，人民法院可以作出無效確認判決。依大陸法系國家立法和理論的通說，“行政行為的無效是指行政行為因具有明顯重大的瑕疵或具備法定無效情形，自始不發生法律效力的情形。”“任何利害關系人可隨時主張行政行為無效，任何行政機關和法院也可隨時宣告行政行為無效。”因此，與撤銷之訴不同，“當事人提起確認之訴不受時效的限制，即使已經超過起訴期限，依然可以提起。”我國法律規定，撤銷之訴和確認之訴均受時效的限制。
在有些國家和地區，當事人提起無效確認之訴受到一定的限制。在日本行政法上，“無效等確認訴訟，只限于在通過該處分等是否存在或其是否有效力為前提的現存法律關系的訴訟不能達到目的的情況下才能提起。例如，在農地收買處分無效的情況下，可以提起以該處分的無效為前提的農地所有權的確認或登記抹消請求訴訟，而不能直接提起請求農地收買處分的無效確認訴訟。”《聯邦德國行政法院法》第68條規定：“提起確認無效之訴之前，須在一前置程序中審查行政行為的合法性或合目的性。法律有明文規定的，或屬下列情況，不需要該審查：（1）行政行為是由一個聯邦最高行政機關作出，或一個州最高行政機關作出的，除非法律規定對此必須審查；（2）糾正性質的決定或復議決定首次包含了一個負擔。”
3、一般違法確認判決
被訴具體行政行為違法，但又不具有可撤銷內容的，人民法院可以作出確認具體行政行為違法的判決，是確認判決中最常見的一種判決形式。此種判決是針對具有“不可撤銷性”的行政事實侵權行為而作出的。行政事實行為是指“行政機關所實施的本身不直接或間接引起相對人權利、義務的得、喪、變更等法律后果的行為”行政事實行為即可能是合法行為，也可能是違法行為。例如，公務員在行使職權時毆打或唆使他人毆打相對人的行為。
（三）確認違法并責令補救或賠償的判決
確認違法并責令補救或賠償的判決是指人民法院經過審查，認為被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施，造成損害的，依法判決承擔賠償責任。這種判決在日本行政法上稱為“事情判決”或“基于特別情況的駁回判決”，“法院審理的結果認定爭訟中的處分是違法的，但是由于撤銷（處分）將給公共利益帶來嚴重危害，在考慮原告所蒙受的損失的程度、其損害的賠償或防止的程度及方法以及其他一切情況的基礎上，認為撤銷處分或裁決不符合公共利益時，法院可以駁回請求。”“但在判決的正文中，必須宣告處分或裁決是違法的。原告對于被告當然地具有請求設置防護設施以及其他損害補償的權利。”人民法院作出此種判決應符合下列條件：
1、被訴具體行政行為屬于可撤銷行為。
被訴具體行政行為是一種違法行為，具有可撤銷內容，存在主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定職權、超越職權、濫用職權等方面的瑕疵，應予撤銷。
2、撤銷被訴行為將會給國家利益或公共利益造成重大損失
行政行為雖然違法，但因其時間久遠或行為內容已經完成，如果完全回復到行為前的狀態，將會嚴重損害國家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤銷判決。但又不能放任違法行為的存在，為了公共利益而使私人作出特別的犧牲也是不能被允許的，因此法院仍應宣告被訴行為違法，并責令行政機關采取相應的補救措施或承擔賠償責任。值得注意的是，撤消違法行為必須是將給“國家利益或公共利益帶來重大損失的”，法院才能作出此種判決，如果撤銷違法行為將回會給國家利益或公共利益帶來一般損失，基于依法行政的需要，法院仍應作出撤銷判決。
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