[ 鄒邕 ]——(2013-4-8) / 已閱10588次
金融機構協助人民法院查詢、凍結、扣劃被執行人銀行存款是銀行的法定義務,也是人民法院執行工作的重要手段。在人民法院的執行法官的數量沒有增加的情況下,現行的規定及操作模式已無法適應案件數量的急劇增長,也無法滿足中央政法委員會和最高人民法院有關“窮盡財產調查措施”的要求。本文主要是結合筆者平時在執行工作中遇到的問題進行分析,對以后金融機構協助人民法院執行提供有益的對策及建議。
一、金融機構協助人民法院執行工作的現行制度及操作模式
現在金融機構協助人民法院執行工作主要是協助查詢、凍結、扣劃被執行人的存款三項工作。針對這個義務,現行的制度主要是源于2000年9月最高人民法院、中國人民銀行聯合發布的《關于依法規范人民法院執行和金融機構協助執行的通知》(法發[2000]21號)。2002年1月,中國人民銀行根據《中華人民共和國商業銀行法》及其他有關法律、行政法規的規定,又制定了《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》(銀發[2002]1號),對相關問題作了具體的規定。這兩個規定都要求人民法院在查詢、凍結、扣劃被執行人銀行存款時,由執行法官持工作證、執行公務證以及人民法院出具的裁定書,并要執行法官到相關的銀行網點開展工作,凍結及扣劃必須由執行法官到其銀行開戶網點出具相關手續后,由銀行進行內部的審查及審批,再予以辦理。而現在各銀行也沒有對審批及審查進行統一的規定,所以各銀行的做法也不一樣,有的遠程授權,有的現場簽字再授權。
二、現行制度及操作模式存在的問題
(一)現行查詢方式存在的問題。
查詢被執行人的銀行存款需要執行法院派執行法官到相關部門現場辦理,由此帶來的問題是,近年人民法院的執行收案數不斷增加,商業銀行網點也越來越多,而執行法官的人數并沒有也不可能有較大幅度的增加,執行過程中不可能到所有的商業銀行都查一遍被執行人在該行是否存有存款。在我們的縣一級的基層法院還好一些僅有七家銀行,但是有的網點還是不能聯網,導致有些信息查詢不準確。如在發達地區的法院,光商業銀行的分行就有幾十家,更不用說這些銀行的支行或網點了。所以,傳統的查詢與協助查詢制度已遠遠不能適應形勢發展的需要,查詢方式也不能適應中央政法委員會和最高人民法院有關“窮盡財產調查措施”的要求。清案活動中通過發函方式到各省的高級人民法院集中查詢法人被執行人人民幣銀行結算賬戶開戶銀行名稱,提高了查詢工作的效率,推動了查詢制度的發展。但由于在人民銀行只能查到賬戶,不能查到余額,如果要查余額,還是需要通過傳統的方式到相關商銀行上門辦理查詢手續,再加上現在開多個賬戶現象比較普遍,在人民銀行查到多個賬戶后,如要一個個查實是否有余額也不是一件容易的事,且費時費力,不一定有效果。而且基層法院發函到省高院去查詢,來回的時間較長,賬戶的變動也較大,不利于執行人員及時有效的控制被執行人的銀行賬戶。再有就是銀行手工操作提供的被執行人銀行賬戶有失誤的可能,如漏了賬戶,或提供的賬戶有誤等,這些做為執行法官都是無法當場予以核實的。
(二)現有的凍結、扣劃被執行人銀行存款操作方式存在的問題。
金融機構在協助人民法院扣劃銀行存款時,依據其內部的規范性文件審查手續十分繁雜,耗時長,影響了人民法院執行工作。實踐操作中銀行操作方法如下:一、銀行接到相關手續時,先由其營業部的領導審核,在前臺操作時,先由操作人員制好單后,進行掃描,對現場的法院執行人員的現場攝像上傳,再由上一級的分行相關人員進行審核通過后,由上級分行遠程授權予以扣劃,經常需要比較長的時間排隊等候授權,需要的時間比較長。且銀行業的這種操作方法存在以下問題:一是不符合中國人民銀行于2002年1月15日發布的《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》的規定。有的銀行在協助扣劃存款時還要求執行人員出具身份證,現場拍照取證,也不符合最高人民法院、中國人民銀行于2000年9月4日發布《關于依法規范人民法院執行和金融機構協助執行的通知》的規定,該通知僅是要求銀行審查工作證和執行公務證及相關的法律文書,并沒有要求要出具身份證。二是目前已經查詢到的銀行存款一定要到開戶行辦理凍結和扣劃手續,由于有些被執行人存款是外地的,等執行人員趕去辦理時,有時資金就已經轉移了,浪費財力和人力,又無效果。三是現在銀行卡業務、網上銀行、異地取款業務及快捷支付等方式十分發達,在等候遠程授權時經常發生存款異動,使扣劃失敗,不利于執行威懾機制的確定,不利于執行工作的開展。四是有的銀行沒有專人對應協助人民法院的凍結、扣劃被執行人存款這項工作,導致操作人員業務不熟練,往往一筆業務要耗費大量的時間,這期間被執行人賬戶的存款如發生了變動,就會導致扣劃失敗,而過段時間因為工作崗位的調動新來的人又對此項業務不熟練。這樣的工作效率就極低。
三、金融機構協助人民法院執行工作的完善
(一)加強此項工作的立法
執行工作是人民法院在處理民事糾紛中的重要環節,是保障訴訟當事人的合法權益得以實現重要手段,也是當事人實現訴訟目的的最后保障。在現階段,我國法院執行工作的主要依據還是《中華人民共和國民事訴訟法》中的執行程序,而在民訴法執行程序中金融機構協助人民法院執行的規定只有一條,而且只是說了人民法院有這個權利,金融機構有這個義務,并沒有具體的操作方法,具體操作方法的依據僅僅是2000年9月最高人民法院、中國人民銀行聯合發布的《關于依法規范人民法院執行和金融機構協助執行的通知》(法發[2000]21號)。2002年1月人民銀行發布《金融機構協助查詢、凍結、扣劃工作管理規定》(銀發[2002]1號)都還是一個規章。而且隨著信息化的不斷發展,現在我們條件也有能力針對這個事項進行信息化的操作,這就使這個工作的立法變得更加迫切了。所以筆者建議強制執行法的早日出臺,并在法律中明確此項工作的具體操作辦法和方式,關鍵是要加入信息化運作的內容,宗旨就是要使人民法院的執行工作高效、公正。
(二)現有操作方式的完善
一是銀行相關部門在內部操作上簡化相關的審批手續或是優先予以辦理,嚴格落實高人民法院、中國人民銀行于2000年9月4日發布《關于依法規范人民法院執行和金融機構協助執行的通知》的規定,銀行主管人員審核許可后,先將被執行人賬戶上的存款扣劃至其內部的過渡賬戶上,由這個賬戶轉至人民法院的賬戶時,再遠程授權,及時控制好被執行人的銀行存款。二是針對其要防范假冒法院工作人員的辦法,可以規定,法院扣劃銀行存款只能扣劃至執行法院的公存賬戶,個人賬戶及其他賬戶銀行可拒絕辦理。
(三)早日建成信息化的運作模式
2011年2月,上海市高級人民法院與相關的銀行簽訂了《關于集中查詢被執行人銀行存款有關問題的協作經要》建立了“點對點”集中查詢機制,該機制給人民法院的查詢工作帶來了前所未有的活力。就法院而言,一是基本窮盡對被執行人銀行存款的調查措施。二是提高了查詢工作的質量和效率。三是執行案件的質量、效率、效果進一步得到了提升。這一做法應該在全國法院進行推廣。查詢被執行人的存款已經有信息化的模式了,那么我們的控制措施也應該考慮使用這個先進的方法了。凍結被被執行人的銀行存款,建立法院與銀行的聯網工作機制,授權給法院終端以查詢、凍結存款的職權,銀行審查凍結法院與扣劃法院為同一法院時;可辦理扣劃手續,將法院凍結作為扣劃的前置條件。如果用這個模式操作的話,就可以有利人民法院及時控制住被執行人的財產,不讓其產生變數,提高執行效率和效果,減少執行積案。但是“點對點”的操作模式還涉及到信息的安全問題,如因濫用查詢權、不當查詢、不法使用、不當使用或者遭受非法侵入而導致泄密,損害被執行人或者其他人的合法權益。為此,應該建立一套嚴格的審批手續,人民法院及協助單位的嚴格審批手續,再有就是要確保在途數據的安全,應該有安全等級較高的技術手段予以控制。最后,應該在全國推廣,最終實現全國范圍內的信息化操作。只有這樣才能真正形成對被執行人的威懾作用,才能促使其如實申報財產、自覺履行義務,使“老賴”們的財產無處可藏。
改革和完善現行的金融機構協助人民法院執行工作的現有制度和模式,明確信息化運作的模式以適應信息社會給執行工作帶來的挑戰將是今后一段時間內的發展趨勢和必然之選,而且,在這的基礎上,可推廣與工商、房地、車管等部門信息共享,進行聯動調查被執行人的財產,依法法窮盡執行措施,及時控制住被執行人的財產,使執行工作的效率不斷的提高,效果進一步的增加,更好的維護好訴訟當事人的合法權益。
(作者:江西于都縣人民法院 鄒邕 江西于都縣人民檢察院 曾瑩)
