[ 姚艷萍 ]——(2012-11-7) / 已閱7672次
挪用專項(xiàng)資金的成因及糾防對(duì)策淺探
景縣人民檢察院 姚艷萍
隨著公共財(cái)政的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家財(cái)政、省財(cái)政安排的和社會(huì)籌集的專項(xiàng)資金越來越多，挪用、擠占專項(xiàng)資金屢屢成為滋生腐敗現(xiàn)象的溫床和土壤，不能不引起我們的重視。尤其在一些貧困地區(qū)，如國(guó)家財(cái)政安排的糧食補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、退耕還林、移民扶貧、救災(zāi)防汛、教育危改、防病防疫、農(nóng)田水利、公路建設(shè)、住房公積金等專項(xiàng)資金多達(dá)數(shù)十種，一些財(cái)力較差的地區(qū)和部門，常把專項(xiàng)資金視作一種潛在的可用財(cái)力，且屢查屢犯。因此，必須采取相應(yīng)對(duì)策，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督和檢查。
一、專項(xiàng)資金緣何成為了"唐僧肉"
近年來，包括住房公積金、養(yǎng)老金、甚至防治艾滋病專款等在內(nèi)的專項(xiàng)資金屢屢被大量挪用，這么多公共資金成了腐敗分子的個(gè)人"提款機(jī)"，成了小團(tuán)體和其他利益小圈子共同分享的"蛋糕"，這使我們不能不追問一句：究竟是什么原因?qū)е聦ｍ?xiàng)資金被挪用的呢？筆者認(rèn)為，主要原因在于"三個(gè)不到位"：
一是思想認(rèn)識(shí)不到位。專項(xiàng)資金的管理使用都有嚴(yán)格的政策制度規(guī)定，資金使用要求做到專戶存儲(chǔ)、專款專用、單獨(dú)建帳、單獨(dú)核算、封閉運(yùn)行。簡(jiǎn)而言之，資金跟著項(xiàng)目走，而在這里，由于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人法律意識(shí)淡薄，缺乏為民辦實(shí)事的思想，直接插手干預(yù)資金的使用，導(dǎo)致專項(xiàng)資金成為"機(jī)動(dòng)資金"，認(rèn)為"反正沒裝到自己腰包里"。二是監(jiān)督管理不到位。常常由于項(xiàng)目的實(shí)施單位的變化，加之管理權(quán)頻繁的移交，客觀上形成了監(jiān)督部門無法對(duì)該項(xiàng)目資金的管理使用實(shí)施監(jiān)督，造成了無力、無法監(jiān)督的"真空"。而一些財(cái)經(jīng)、審計(jì)之類的監(jiān)管，往往是滯后的，突擊檢查多，日常監(jiān)督少；事后監(jiān)督多、事前、事中監(jiān)督少，以至留下監(jiān)督的空白區(qū)，即使過后發(fā)現(xiàn)，也常常是"亡羊補(bǔ)牢"。三是查處力度不到位。由于來自各方面的干擾和影響，即使在事后發(fā)現(xiàn)了問題，也存在處理難、說情求助現(xiàn)象，在追究違法違紀(jì)責(zé)任人上很難落實(shí)，有關(guān)責(zé)任人及主管領(lǐng)導(dǎo)的利益無法觸動(dòng)，以致此類現(xiàn)象屢查屢犯。
二、當(dāng)前挪用、擠占專項(xiàng)資金的特征和現(xiàn)狀
一些地方的單位和部門巧立名目挪用、擠占專項(xiàng)資金，其表現(xiàn)形式主要有五種：一曰"移花接木"。有些部門和單位截留專項(xiàng)資金，私設(shè)"小金庫(kù)"，用來發(fā)放獎(jiǎng)金和各種補(bǔ)貼，甚至用于請(qǐng)客、送禮，任意揮霍，或把專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移到下屬職能部門，從中報(bào)銷與專項(xiàng)資金無關(guān)費(fèi)用。二曰"靈活變通"。把國(guó)家下?lián)芎蜕鐣?huì)籌集的專項(xiàng)資金，如社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金、住房公積金、扶貧款等轉(zhuǎn)付別處或用于蓋辦公樓、買小汽車等。三是"弄虛作假"。有的挪用了專項(xiàng)資金后為避免問題暴露，便串通一起，先造假帳、報(bào)假發(fā)票，欺上瞞下，企圖蒙混過關(guān)。四是"張冠李戴"。有些部門申請(qǐng)兩項(xiàng)或三項(xiàng)專項(xiàng)資金，但做的是同一件事，發(fā)票開具模糊，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金，發(fā)票開的是"移民建設(shè)工程款"。五是"公開借用"。少數(shù)單位的領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)手人總是愛打?qū)ｍ?xiàng)資金的主意，打個(gè)欠條甚至只是說句另有別用，就沒有還期了。比如對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放，一些經(jīng)手部門及村干部常以此為由不肯完全發(fā)放。
三、檢查挪用、擠占資金的主要方法
1、直接挪用型。對(duì)于獨(dú)立核算的專項(xiàng)資金，從賬戶直接列支與專項(xiàng)資金無關(guān)的費(fèi)用。這種檢查方法較為簡(jiǎn)單，對(duì)不屬于專項(xiàng)資金開支范圍的支出可以直接認(rèn)定。
2、混用資金間接挪用型。有些單位故意不獨(dú)立核算專項(xiàng)資金，各種專項(xiàng)資金與正常經(jīng)費(fèi)交織在一起。這類情況檢查起來較麻煩，檢察人員必須通過深入細(xì)致的工作，才能夠定性。首先，要摸清各種專項(xiàng)資金的來源數(shù)據(jù)；其次逐筆核實(shí)每項(xiàng)專項(xiàng)資金的支出，理清各種專項(xiàng)資金的結(jié)存；再次，核實(shí)其銀行賬號(hào)和現(xiàn)金的實(shí)際結(jié)存。如果銀行賬號(hào)和現(xiàn)金結(jié)存數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于專項(xiàng)資金結(jié)存數(shù)，可根據(jù)其差異，確定其挪用資金數(shù)額。
3、掛賬型和周轉(zhuǎn)型挪用。有的單位通過"暫付款"長(zhǎng)期掛賬，達(dá)到挪用目的。有的由于資金調(diào)度困難，采用挪用和歸還專項(xiàng)資金不記賬方式，隱瞞資金運(yùn)動(dòng)軌跡。對(duì)于掛賬方式挪用，檢察人員要追查資金去向，審查資金是否用于專項(xiàng)資金項(xiàng)目；對(duì)于周轉(zhuǎn)型挪用可通過銀行對(duì)賬單記錄來認(rèn)定挪用的期限和金額。
4、套出資金挪用型。一是對(duì)于補(bǔ)償性資金，偽造支出憑證套取現(xiàn)金，再以"其他收入"或掛往來帳形式入賬，然后從中列支費(fèi)用。有的套出后，形成賬外資金體外循環(huán)。二是對(duì)于報(bào)賬撥款型資金，沒有施工，提前開據(jù)工程發(fā)票，套出資金。對(duì)第一種情況檢查人員要細(xì)致審查支出憑證，對(duì)數(shù)額大、金額整，必須高度關(guān)注，通過調(diào)查經(jīng)手人、受益人了解實(shí)際情況，一般金額大的受益人往往不敢承認(rèn)資金是自己領(lǐng)取的。對(duì)于第二種情況，審查往來賬和"其他收入"看有無來歷不明收入，并通過實(shí)地查看工程進(jìn)度，如果項(xiàng)目沒做，可以直接定性套取資金，進(jìn)而追查資金下落。
5、張冠李戴及移花接木型。對(duì)于這種情況，檢察人員要深入了解，摸清相似建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)情況，逐一落實(shí)或稍做延伸，挪用情況便能水落石出。
四、加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)督管理的對(duì)策
專項(xiàng)資金引起的大案頻發(fā)，淺層次在于運(yùn)作和管理上的缺陷，深層次問題是權(quán)屬不清，監(jiān)督不力。要有效地遏制挪用、擠占專項(xiàng)資金的違法行為，需要"標(biāo)本兼治"，尤其是要注意從源頭上預(yù)防和治理。
1、加大宣傳力度，堅(jiān)持信息公開。對(duì)專項(xiàng)資金的審批和使用，人們議論關(guān)注的焦點(diǎn)之一主要是不夠公開，透明度不高，有"暗箱操作"的嫌疑。同時(shí)大量事實(shí)也證明，一些腐敗問題往往是在這種狀況下發(fā)生的。因此，要著力增強(qiáng)透明度，在堅(jiān)持保密制度的前提下，應(yīng)對(duì)專項(xiàng)資金的審批、使用等作必要的公開，并在公開中做到"四要"：一要及時(shí)。項(xiàng)目實(shí)施前要公開其資金的使用原則、程序和要求，實(shí)施過程中要公開資金的使用范圍、進(jìn)程和結(jié)果。二要具體。公布的情況越具體越能堵塞腐敗的縫隙。三要全面。在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，可以公開的都要讓其見"陽光"。四要實(shí)在。實(shí)事求是地公開各種數(shù)據(jù)，決不能弄虛作假、糊弄群眾。
2、提高監(jiān)管強(qiáng)度，增強(qiáng)權(quán)力制約。對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督和管理要全方位的提高強(qiáng)度。檢察機(jī)關(guān)和財(cái)政、審計(jì)部門要聯(lián)合起來，形成監(jiān)管合力，重點(diǎn)在于把監(jiān)督的關(guān)口前移，要強(qiáng)化專項(xiàng)資金使用前、使用中的監(jiān)督，把突擊性檢查與經(jīng)常性監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。對(duì)專項(xiàng)資金要堅(jiān)持專項(xiàng)管理，對(duì)專項(xiàng)支出建立跟蹤檢查制度，確保專項(xiàng)支出使用合理。目前，專項(xiàng)資金的監(jiān)管部門一般是系統(tǒng)內(nèi)部的下屬部門，要它來監(jiān)管自己的領(lǐng)導(dǎo)，要崽來管爺，往往形同虛設(shè)，因此，還應(yīng)大力疏通各種監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督手段，把它納入專門機(jī)構(gòu)、群眾和上級(jí)部門共同監(jiān)管之下。
3、加大懲處力度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。要有效遏制挪用、擠占專項(xiàng)資金中腐敗現(xiàn)象的滋生，就必須加大檢查執(zhí)法力度，嚴(yán)懲違法犯罪分子，要把專項(xiàng)資金的使用納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要工作目標(biāo)，進(jìn)行全程管理。要制定專項(xiàng)資金違法違規(guī)責(zé)任追究制度，對(duì)挪用、擠占專項(xiàng)資金及由于嚴(yán)重失職和官僚主義造成的重大損失浪費(fèi)等問題予以嚴(yán)肅查處，并依法追究部門和單位領(lǐng)導(dǎo)及直接責(zé)任人的責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金管理人員的黨風(fēng)廉政教育，增強(qiáng)其拒腐防變的免疫力。
單位：景縣人民檢察院
聯(lián)系人：姚艷萍
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