[ 吳廣義 ]——(2012-6-25) / 已閱11831次
非訴行政執(zhí)行是相對于行政執(zhí)行而言的，也稱非訴強制執(zhí)行，它是行政強制執(zhí)行方式的一種。也就是說，“非訴訟行政執(zhí)行，是在行政機關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請下，人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動或制度”。我國《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”這是我國法律從分權(quán)角度確立的非訴行政執(zhí)行體制，即分為行政機關(guān)自行強制執(zhí)行和人民法院依申請強制執(zhí)行。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七部分為執(zhí)行部分對非訴行政案件執(zhí)行作出了進一步的詳細規(guī)定。筆者認為，該程序存在以下誤區(qū)：
一、非訴訟行政執(zhí)行程序的誤區(qū)
（一）司法權(quán)與行政權(quán)混合，混淆了法院與行政機關(guān)的職能
執(zhí)行行為具有主動性、命令性、從屬性，應當屬于行政行為，不宜由法院行使。特別是行政強制執(zhí)行，更沒有必要假借法院之手。行政機關(guān)是法律的執(zhí)行機關(guān)，其使命在于將法定的權(quán)利義務(wù)或者說秩序的實現(xiàn);而法院是法律的適用機關(guān)，其使命在于運用法律裁決是非爭議或者說是對人們的行為作一個判斷。法院適用法律作出判決可視為個別的法律，應該由執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行，審判工作性質(zhì)是“坐聽”，要求具備較強的推理與判斷能力;行政機關(guān)性質(zhì)是“行管”，要求具備較強的社會操作能力。執(zhí)行行為遵循的是職權(quán)進行主義和當事人不平等主義，而司法行為是遵守被動中立原則和當事人平等主義，性質(zhì)截然不同的工作不宜集中于一個機關(guān)。
（二）審判與執(zhí)行合一，法院的執(zhí)行權(quán)過于集中，缺乏制約與監(jiān)督
“如果司法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起，則法官將具備壓迫者的權(quán)力”。法院的執(zhí)行權(quán)涉及行政、民事、刑事三大訴訟以及非訴訟的行政、仲裁和公證。長期以來，我國的執(zhí)行權(quán)一直是由人民法院來行使的，習慣成自然;人們也將這當成理所當然的。實際上，只有裁判權(quán)，審判權(quán)才是法院的權(quán)限，因為無審判權(quán)，則法院就不成為法院。但執(zhí)行權(quán)未必。比如刑事案件的執(zhí)行權(quán)就主要不在法院，這也是被人們普遍長期接受的事實。執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)由法院統(tǒng)一行使，難免會互相影響，這種影響及表現(xiàn)為時間和精力上的顧此失彼，也表現(xiàn)為在行使的一項權(quán)利時因?qū)Σ幌嚓P(guān)的因素的考慮而使決定、裁決有失公正。因此，執(zhí)行權(quán)中的一部分應該從法院分離出去。鑒于執(zhí)行決定權(quán)和裁判權(quán)更強調(diào)公正和質(zhì)量，執(zhí)行實施權(quán)更需要力量和效率;執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)要求行使者應掌握豐富的法律、法學知識，應該公正睿智，執(zhí)行實施權(quán)則要求行使者果斷有力，勇敢無畏，因而可以考慮將強制執(zhí)行的實施權(quán)由法院以外的機構(gòu)來負責，而法院的執(zhí)行權(quán)僅限于執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)。
二、申請行政強制執(zhí)行訴訟程序的設(shè)立
為了糾正非訴訟行政執(zhí)行制度中的錯位，理順司法權(quán)與行政權(quán)運行的程序，筆者建議，對非訴訟行政執(zhí)行制度進行全方位的改革，使其更加符合訴訟制度的規(guī)則。所謂申請行政強制執(zhí)行訴訟，是指行政法律關(guān)系義務(wù)人或責任人不履行行政法律義務(wù)或責任時，相關(guān)權(quán)利人訴請法院發(fā)布強制執(zhí)行令的訴訟。行政之訴具備當事人、訴訟標的、訴訟請求三個要素。第一，當事人。在行政機關(guān)訴行政相對人不履行生效的具體行政行為確定的義務(wù)的訴訟中，作出具體行政行為的行政機關(guān)是原告，具體行政行為所確定的義務(wù)人是被告;在具體行政行為確定的權(quán)利人訴行政機關(guān)不履行強制執(zhí)行職責的訴訟中，具體行政行為確定的權(quán)利人是原告，作出具體的行為的行政機關(guān)則是被告，具體行政行為所確定的義務(wù)人可以作為第三人參與訴訟。第二，訴訟標的。申請行政強制執(zhí)行的訴訟標的是行政法律關(guān)系，包括行政機關(guān)的職責、權(quán)力和相對人的權(quán)利義務(wù)。第三，訴訟請求。申請行政強制執(zhí)行之訴的訴訟請求是請求發(fā)布強制執(zhí)行令。它是法院在確認具體行政行為合法、義務(wù)人不履行生效的具體行政行為所確認的義務(wù)或行政機關(guān)不履行強制執(zhí)行生效具體行政行為的職責違法之后，作出的命令義務(wù)人履行義務(wù)或命令行政機關(guān)履行職責的判決。法院發(fā)布強制執(zhí)行令行使的是而且僅是強制執(zhí)行決定權(quán)，即決定啟動強制執(zhí)行程序的權(quán)力。
筆者認為，凡是由法院決定的強制執(zhí)行都是申請強制執(zhí)行訴訟的適用范圍。具體下列條件：
（一）以行政強制方法為標準
1、由統(tǒng)一的立法普遍授予行政機關(guān)間接強制執(zhí)行;2、直接強制執(zhí)行以先行司法審查為原則，以法律特別授權(quán)行政機關(guān)為例外，至于如何確定法律特別授權(quán)的情形，進一步分為兩類，即涉及重大公益、內(nèi)容以及時實現(xiàn)的行政行為或者專業(yè)性、技術(shù)性較強的執(zhí)行案件。
（二）以執(zhí)行標的作為標準
對行為與金錢給付義務(wù)以及緊急情況下的人身強制執(zhí)行，由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，非緊急的人身強制須先行司法審查。
（三）以行為種類作為標準
應當向法院申請強制執(zhí)行的行政行為，原則上限于較重的行政處罰和較大的行政裁決兩類。除幾類較為特殊的行政案件(如行政收費)應當以訴訟的方式進行外，其他的行為均由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行。
（四）綜合標準
從主管機關(guān)看，主要的行政執(zhí)行部門擁有自行強制執(zhí)行權(quán)。如公安、審計、工商、稅務(wù)、物價、城建規(guī)劃、土地、環(huán)保等;從執(zhí)行的對象和內(nèi)容看，執(zhí)行任務(wù)重，具有一定普遍性，應由行政機關(guān)執(zhí)行，從執(zhí)行方式上看，間接的強制執(zhí)行的方法可以普遍授予少數(shù)機關(guān)執(zhí)行，而直接強制執(zhí)行的方法授予少數(shù)主要行政機關(guān)，如工商、物價等部門。
申請強制執(zhí)行訴訟：另外一種類型是權(quán)利人提起的行政強制執(zhí)行訴訟。根據(jù)司法解釋，權(quán)利人僅限于法律授權(quán)的行政裁決行為中，這里有兩個限制縮小了權(quán)利人的范圍，不包括法規(guī)授權(quán)和其他具體行政行為。解釋者之所以要作這種限制，可能的原因是：一方面基于控制行政裁決權(quán)濫用的考慮，因為在非訴訟行政強制執(zhí)行制度中，法院是應權(quán)利人的申請而執(zhí)行，不進行嚴格調(diào)查，限制行政機關(guān)的裁決權(quán)于“法律”授權(quán)范圍內(nèi)可起到控制行政裁決權(quán)的濫用，保護相對人權(quán)利的作用;另一方面，限制權(quán)利人的申請于裁決行為中，也是因為非訴訟行政執(zhí)行中，法院是應權(quán)利人的申請而直接對義務(wù)人執(zhí)行，置行政機關(guān)不聞不問，有侵犯行政權(quán)之嫌，所以，限制法院受理的范圍以尊重行政權(quán)。但是對非訴執(zhí)行進行訴訟化重構(gòu)之后，行政權(quán)與司法權(quán)不再混同，為了充分保護權(quán)利人的合法權(quán)益，應放開這一制度，因此，法規(guī)授權(quán)的裁決行為和其他具體行政行為確定的權(quán)利人都應該可以提起申請行政強制執(zhí)行之訴。另外，有的學者認為，在具體行政行為涉及公共利益而沒有特權(quán)利人時，公訴機關(guān)也可以申請行政強制執(zhí)行。
三、設(shè)立申請行政強制執(zhí)行訴訟程序的意義
（一）授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，提高行政效率
行政行為的強制執(zhí)行力屬于行政效力范疇，源于行政行為的公定力。然而，行政強制執(zhí)行，特別是直接強制執(zhí)行，直接作用于行政相對人的人身和財產(chǎn)，不能不考慮人權(quán)保障問題。但總的看來并沒有將強制執(zhí)行權(quán)從行政權(quán)中剝離，而只是強調(diào)不同的法律規(guī)范，以加強司法審查，兼顧效率與公平。所以，應將強制執(zhí)行審查決定權(quán)和強制執(zhí)行實施權(quán)在法院和行政機關(guān)之間進行分配。法院只負責對行政決定合法性的審查，具體執(zhí)行由行政機關(guān)完全負責。這樣，在保持司法執(zhí)行的靈魂——法院審查的同時，將執(zhí)行實施職能分離出來，更有利于法院集中精力進行審查，同時也有利于行政效率的提高。
（二）肯定法院對行政強制執(zhí)行的司法審查權(quán)，以保障公平
正如上述所言，行政機關(guān)應有強制執(zhí)行權(quán)，但是“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力的直到遇有界限的地方為止。從事物的性質(zhì)來看，就要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力”。因此，對行政強制執(zhí)行權(quán)進行司法控制是非常必要的。但一般來說，司法救濟只能是一種事后的救濟，相對人不具有在行政行為過程中對抗行政行為效力的強力，法院也沒有主動干預行政之職權(quán)。
考慮到行政機關(guān)和當事人在行政法律關(guān)系中地位的不平等性，特別是將行政強制執(zhí)行權(quán)賦予行政機關(guān)后，相對人權(quán)益更有侵害之虞，因此應該設(shè)置必要的程序?qū)ο鄬θ思右员Ｗo。司法權(quán)的界入可以平衡行政機關(guān)和相對人之間的不平等關(guān)系。在行政強制執(zhí)行中，對某些相對人的利益產(chǎn)生重大影響或強制執(zhí)行將產(chǎn)生難的彌補的損失時，應設(shè)置法院的事后救濟地位，將司法審查程序前置，依據(jù)行政訴訟原理，雖然對行政強制執(zhí)行行為可以通過提起行政訴訟進行救濟，但是防患于未然的機制來阻卻違法具體行政行為的執(zhí)行力，更有利于保護相對人的保護。申請強制執(zhí)行訴訟就是前置的行政強制執(zhí)行審查程序，它雖不適用所有的行政強制執(zhí)行，但是對一些相對人權(quán)產(chǎn)生重大影響的強制執(zhí)行，以及行政機關(guān)怠于行使的強制執(zhí)行，由法院行使強制執(zhí)行的決定權(quán)。這樣的設(shè)計，可以有效制約行政權(quán)。
1、法院在決定采取執(zhí)行措施時，只考慮依法是否應該采取強制執(zhí)行措施，而不考慮參加實施這些措施對自己會有什么影響，不考慮其他無關(guān)因素。
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