[ 方世榮 ]——(2012-6-5) / 已閱5393次
《行政訴訟法》對保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、推進我國法治建設(shè)進程起了極重要的作用。但隨著時代的發(fā)展,這部法律在實踐中所反映的問題也逐步顯現(xiàn),如其中受案范圍的規(guī)定明顯過于窄小,需要認(rèn)真總結(jié)反思。
我國行政訴訟現(xiàn)行受案范圍的基本規(guī)定是:《行政訴訟法》第2條首先以肯定式的概括確立了總體范圍,即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”該條劃定的受案范圍重要邊界為:案件的原告是公民、法人或者其他組織,其認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯而起訴；案件的被告是行政機關(guān)(包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織,下同),必須是針對行政機關(guān)具體行政行為的侵犯而提起。然后,《行政訴訟法》以第11條作出了對九類侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)案件可受案的肯定式列舉,再以第12條作出了國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政終局行為等四類不予受理事項的否定列舉,從而使第2條的總體規(guī)定具體化。但這些規(guī)定存在一些缺陷,主要表現(xiàn)為:
第一,受案范圍在確定方式上形成了漏洞。將肯定式概括、肯定式列舉和否定式列舉結(jié)合起來使用,使應(yīng)受理的案件與不應(yīng)受理的事項雖各自有了具體劃分,但兩者的邊界卻不能緊密對接,形成了一些法律未能調(diào)整的、既不屬明確應(yīng)受理又不屬明確不應(yīng)受理的空白。對空白處出現(xiàn)的行政案件,法院受理時往往受制于無明確的受案法律依據(jù),只能將其推出受案范圍之外。這實際上縮小了行政訴訟的受案范圍,不能全面、充分地發(fā)揮對公民一方的司法救濟作用。
第二,對合法權(quán)益的保護范圍過窄。《行政訴訟法》第2條雖規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其“合法權(quán)益”有權(quán)起訴,但第11條所列舉的案件卻只限于是“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)(包括經(jīng)營自主權(quán))”受侵害的案件。這產(chǎn)生了兩個問題:在立法技術(shù)上,第11條與第2條的規(guī)定不完全一致,第11條所列舉的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)案件實際上限制了第2條規(guī)定的“合法權(quán)益”所具有的廣泛內(nèi)涵；《行政訴訟法》當(dāng)時立法的指導(dǎo)思想只注重了對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護,而合法權(quán)益中除了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)外,還應(yīng)包括政治權(quán)利和自由、勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)等等各種權(quán)益。同時,隨著時代的發(fā)展和社會進步,公民等一方獲得的許多新型權(quán)利如了解權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、平等發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等都屬于合法權(quán)益的范圍。可見現(xiàn)行受案范圍對合法權(quán)益的保護還很不全面,也不適應(yīng)我國目前的現(xiàn)狀。
第三,受案范圍所針對的被訴行政行為極其有限。目前的受案范圍只受理了一部分針對行政機關(guān)外部具體行政行為起訴的案件,而將抽象行政行為、內(nèi)部具體行政行為和許多其他職權(quán)職責(zé)行為(如行政指導(dǎo)、行政合同等)都排除在受案范圍之外。這就會使這類行為違法并造成合法權(quán)益侵害后不能得到司法審查的監(jiān)督。
針對上述不足,行政訴訟受案范圍需要加以修改擴展:一是在確定受案范圍的方式上,應(yīng)以概括方式對受案范圍作總體規(guī)定后,只需要將不受案的事項明確列舉出來進行限制,其他的則全部屬于應(yīng)當(dāng)受案的范圍,這就最大限度地拓展了可訴案件的容量,也能避免發(fā)生情況不明的空白地帶。二是將行政訴訟受理的案件從僅涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的案件擴大到保護公民一方各種合法權(quán)益的案件。三是根據(jù)可能,突破現(xiàn)行受案范圍只針對一部分對外具體行政行為的限制,將一些特別需要監(jiān)督、規(guī)范的抽象行政行為(如規(guī)章以下的各種規(guī)范性文件)、涉及公務(wù)員的基本公民權(quán)利的內(nèi)部具體行政行為(如初任公務(wù)員的考試錄用決定、解聘、辭退、開除公務(wù)員身份的決定等)以及其他一些行政職權(quán)職責(zé)行為(如行政指導(dǎo)、行政合同等)都納入行政訴訟的受案范圍。
(作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)
