[ 粘國魁 ]——(2012-5-8) / 已閱11372次
隨著國家對“三農(nóng)”的重視程度不斷加大，中央和各級政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼也在逐年增加，小麥補(bǔ)貼從2004年每畝13元增加到到2012年每畝100元，然而，在農(nóng)民逐年受益的同時(shí)，涉農(nóng)補(bǔ)貼也成了一些村干部騙取公款的“便車”，個(gè)別村干部的“唐僧肉”，有機(jī)會就自己“撈一把”，嚴(yán)重?fù)p害了百姓利益。村干部虛報(bào)冒領(lǐng)涉農(nóng)補(bǔ)貼的行為，存在由“個(gè)別”向“普遍”發(fā)展的現(xiàn)象，社會影響極其惡劣，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門的高度重視。
一、案發(fā)特點(diǎn)
(一) 涉案人員多為村干部。以小麥補(bǔ)貼政策為例，政策規(guī)定，各村的小麥補(bǔ)貼畝數(shù)由村民小組、村、鎮(zhèn)、縣四級由下而上匯總上報(bào)，分級匯總、分段負(fù)責(zé)，這一上報(bào)體制決定了村民是小麥補(bǔ)貼政策的主要受益者，村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、管區(qū)書記成為政策的主要執(zhí)行者和貫徹落實(shí)者，也成為違紀(jì)違法的高發(fā)群體。首先是村支書、村委會主任、會計(jì)等人相互串通，利用上報(bào)、審核把關(guān)的第一道“閘門”共同作案；二是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)書記直接參與其中套取補(bǔ)貼款，村干部多是根據(jù)其指示虛報(bào)補(bǔ)貼面積；三是部分農(nóng)戶出于自身利益多報(bào)、虛報(bào)自家小麥面積。
(二)以虛報(bào)冒領(lǐng)的方式進(jìn)行騙取是套取涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的主要作案手段，而且手段相對比較簡單。以發(fā)放小麥補(bǔ)貼為例，部分村干部利用核定、上報(bào)全村小麥補(bǔ)貼畝數(shù)的職務(wù)便利，在計(jì)算出本村各戶責(zé)任田畝數(shù)后，把計(jì)稅面積內(nèi)剩余的耕地以自己或他人（主要是其親友）的名義報(bào)上去。只要不超過鎮(zhèn)政府所掌握的計(jì)稅面積總數(shù)，鎮(zhèn)政府就很難發(fā)現(xiàn)哪些是虛報(bào)的小麥畝數(shù)。部分村干部將小麥補(bǔ)貼作為對和自己持不同意見農(nóng)戶進(jìn)行打壓的手段；或用農(nóng)戶的補(bǔ)貼款頂交其本應(yīng)該交而未交的各種稅費(fèi)、承包費(fèi)；或用虛報(bào)出來的補(bǔ)貼款支付村委會日常開支、公務(wù)招待等。
(三)作案手段較為隱蔽，不易被監(jiān)管部門以及村民發(fā)覺。山東省自2005年以來推行“齊魯惠農(nóng)一本通”，一戶一本，就是為了規(guī)范涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的發(fā)放，將資金的發(fā)放使用置于陽光下，然而由于在源頭上缺乏監(jiān)督制約，政策出發(fā)點(diǎn)是好的，實(shí)踐中缺乏有效的執(zhí)行，惠農(nóng)政策的實(shí)際效果大打折扣。在筆者參與調(diào)查的某村支部書記孫某某涉嫌貪污小麥補(bǔ)貼款一案中，孫某某自2007年至2010年，為掩人耳目，每年都以其父親、妻子、女兒等10余人的名義虛報(bào)小麥補(bǔ)貼面積200余畝，并用上述10余人的身份證辦理惠民補(bǔ)貼一本通，將補(bǔ)貼畝數(shù)虛報(bào)到親友名下，隱蔽性極大，“一本通”客觀上有可能保證小麥補(bǔ)貼款不被截留、挪用，但對在源頭產(chǎn)生的虛報(bào)行為卻無能為力、無從查證。
(三)貪污涉農(nóng)補(bǔ)貼資金的行為呈現(xiàn)出“單筆數(shù)額不大、作案持續(xù)時(shí)間長、社會影響惡劣”的特點(diǎn)。村干部虛報(bào)、騙取小麥補(bǔ)貼款，出于隱蔽性的需要，每年虛報(bào)的面積通常都不多，因此單筆數(shù)額都不大，但是只要有了第一次虛報(bào)行為，嘗到甜頭之后，就會連續(xù)多年虛報(bào)，積少成多，最終達(dá)到立案數(shù)額；小麥補(bǔ)貼政策作為國家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策之一，對調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收具有極其重要的作用，侵吞涉農(nóng)補(bǔ)貼款無論數(shù)額是否達(dá)到貪污犯罪標(biāo)準(zhǔn)，由于行為次數(shù)多，又具有一定的普遍性，會引起農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿、社會影響十分惡劣，也是部分農(nóng)戶集中訪、群體訪的重要原因之一，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，不利于新農(nóng)村建設(shè)。
(四) 涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪一般以窩案、串案為主，涉案人數(shù)較多。以小麥補(bǔ)貼為例，其從上報(bào)到最終的核實(shí)發(fā)放，要經(jīng)過村委會統(tǒng)計(jì)上報(bào)、鎮(zhèn)政府初核、縣農(nóng)業(yè)局制表備查、上報(bào)市級政府等程序，小麥補(bǔ)貼最容易在村統(tǒng)計(jì)、核實(shí)上報(bào)鎮(zhèn)政府的環(huán)節(jié)產(chǎn)生虛報(bào)、騙取行為，因?yàn)榇谁h(huán)節(jié)，各個(gè)村莊集中上報(bào)，鎮(zhèn)政府短時(shí)間內(nèi)工作量很大，而人手又不夠，不可能一一核實(shí)上報(bào)面積，部分村干部抓住審核漏洞，書記、主任、會計(jì)乃至村委會委員相互勾結(jié)，協(xié)同作案，對于村里上報(bào)的計(jì)稅面積以外的土地，合伙虛報(bào)小麥補(bǔ)貼畝數(shù)，騙取小麥補(bǔ)貼款，在個(gè)別村莊甚至出現(xiàn)了“前腐后繼”騙取小麥補(bǔ)貼款的不正常現(xiàn)象。
二、案發(fā)原因
(一)涉農(nóng)補(bǔ)貼的核定、公示程序不規(guī)范。國家規(guī)定：小麥種植面積核定工作要認(rèn)真遵循準(zhǔn)確、及時(shí)和公平、公正、公開的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會是小麥面積核定工作的責(zé)任主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為第一責(zé)任主體，具體組織實(shí)施小麥種植面積的核定工作;村民委員會要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)助監(jiān)督下，做好本村小麥種植面積核定工作。然而，筆者所參與調(diào)查的涉案村，其小麥補(bǔ)貼的核定程序卻極其不規(guī)范、流于形式，村里匯總上報(bào)到鎮(zhèn)政府的補(bǔ)貼畝數(shù)通常是村委會大體估計(jì)的畝數(shù)，與實(shí)際種植畝數(shù)有較大差異，這就為村干部虛報(bào)畝數(shù)、騙取補(bǔ)貼款提供了可趁之機(jī)。
(二)政策宣傳不到位，種糧農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)得不到有效保障。基于當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、農(nóng)民能享受到的基本公共服務(wù)還是比較少，其獲取涉農(nóng)補(bǔ)貼信息的途徑比較狹窄、單一，除了通過電視新聞宣傳了解以外，很少有農(nóng)民能通過互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙刊物等媒介全面知悉國家的各種惠農(nóng)政策。個(gè)別農(nóng)民除了知道辦理惠民一本通用于領(lǐng)取補(bǔ)貼款，關(guān)于補(bǔ)貼款的性質(zhì)、發(fā)放對象、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、核定監(jiān)督的程序等等都不清楚。信息的不對稱必然導(dǎo)致農(nóng)民處于弱勢地位，無力對村干部虛報(bào)、騙取行為進(jìn)行監(jiān)督。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督流于形式。一是基于精簡機(jī)構(gòu)的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職干部的數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)和工作方法與農(nóng)村管理的新要求有一定差距。每年小麥實(shí)地丈量時(shí)正值冬春之際，天氣寒冷，工作量大，時(shí)間緊張，經(jīng)費(fèi)不足，一些人怕麻煩而走過場。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)不入村進(jìn)戶，對所轄村莊情況了解甚少。二是由于直接和村干部打交道，在征地拆遷、計(jì)生、民政、征收車船稅、水費(fèi)、防治白蛾等等行政事務(wù)中需要村干部的積極配合，因此對村干部在涉農(nóng)補(bǔ)貼中出現(xiàn)的一些問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也只好睜一眼閉一眼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核工作的“縮水”使虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)貼款的行為又一次逃過了制度的監(jiān)督。
(四)部分村干部政治思想水平低、法制觀念淡薄。國家對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，是新形勢下調(diào)動農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，保護(hù)農(nóng)民利益，增加種糧農(nóng)民收入，保證國家糧食生產(chǎn)安全，促進(jìn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重大舉措。小麥補(bǔ)貼款無論是被擠占挪作他用，還是被個(gè)人侵吞占為己有，都是違法甚至犯罪行為。然而在一些村干部眼里，“只要入了村委會的賬，個(gè)人不私分占有，就不違法”、“反正是國家的錢，占一點(diǎn)也無所謂”的錯誤思想。在此種觀念的支配下，侵吞小麥補(bǔ)貼出現(xiàn)“前腐后繼”的情況也就不足為奇。
(五) 村干部權(quán)力相對集中，缺乏有效的監(jiān)督制約，是導(dǎo)致涉農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪多發(fā)的重要原因。因按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會決定問題應(yīng)當(dāng)采取少數(shù)服從多數(shù)原則，對涉及村民利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請村民會議討論，但實(shí)際情況卻是“決定權(quán)”往往集中在支部書記和村委會主任等少數(shù)人手中，大事小情由他們說了算，其他村“兩委”成員“睜一只眼閉一只眼”，不愿不敢監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督薄弱，往往是收支無制約，財(cái)務(wù)審批一人說了算。內(nèi)部監(jiān)督乏力、同級不愿監(jiān)督、上級不便監(jiān)督，村務(wù)公開不到位，‘公示墻’、‘明白紙’走過場，群眾對村里的‘家底’根本不清楚，難以對村委會進(jìn)行有效的監(jiān)督。
三、預(yù)防對策
(一)加大涉農(nóng)補(bǔ)貼的公示力度，增強(qiáng)村級財(cái)務(wù)透明度，從源頭上預(yù)防腐敗行為的出現(xiàn)。我國《村民委員會組織法》明確規(guī)定:“涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少要每3個(gè)月公布一次，接受村民的監(jiān)督。”各村委會統(tǒng)計(jì)、上報(bào)小麥畝數(shù)，事關(guān)村民的切身利益，屬于涉及財(cái)務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)，該項(xiàng)工作也是涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放的源頭，最容易出現(xiàn)虛報(bào)、瞞報(bào)的情況，應(yīng)當(dāng)依法公開，接受村民監(jiān)督。各村委會應(yīng)當(dāng)把統(tǒng)計(jì)的小麥畝數(shù)在村務(wù)公告欄內(nèi)張榜公布，并且向村民公示舉報(bào)電話。公示期間，對村民們的各種質(zhì)疑，村干部要耐心、及時(shí)地解釋和答復(fù)。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)涉農(nóng)補(bǔ)貼的政策宣傳。每年在統(tǒng)計(jì)補(bǔ)貼上報(bào)數(shù)據(jù)之前，要將當(dāng)年涉農(nóng)補(bǔ)貼的政策以發(fā)放“知情書”、惠農(nóng)政策手冊或?qū)Υ迕翊砑信嘤?xùn)等形式，直接傳達(dá)給廣大村民，真正讓惠農(nóng)政策深入人心，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾對惠農(nóng)政策的知情度、支持度和參與度，依法維護(hù)自身權(quán)益。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把補(bǔ)貼政策宣傳和信息直通機(jī)制作為專項(xiàng)工作對待，列入年終政績考評，形成長效監(jiān)督機(jī)制。
(三)加強(qiáng)打擊力度，提高法律威懾力。探索建立檢察機(jī)關(guān)介入涉農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放過程制度，充分發(fā)揮民生檢察服務(wù)熱線、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檢察聯(lián)系點(diǎn)和下訪巡訪制度的作用，變事后監(jiān)督為全程監(jiān)督。暢通線索舉報(bào)途徑，對舉報(bào)情況及時(shí)查處，依靠群眾的力量提高發(fā)現(xiàn)和查處違法違紀(jì)行為的能力。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)部門、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等部門的聯(lián)系協(xié)作，形成打擊合力，對達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)的案件依法予以嚴(yán)懲，對達(dá)不到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件線索，及時(shí)轉(zhuǎn)交有關(guān)部門做出行政或紀(jì)律處分。
(四)加強(qiáng)教育，提高廣大村干部的政治和法律意識。要多渠道、多形式開展文化素質(zhì)教育、權(quán)力觀教育和法治教育，增強(qiáng)村級干部拒腐防變的能力。進(jìn)一步提高農(nóng)村干部素質(zhì)。加大對村支書、村委會主任的任職培訓(xùn)力度，搞好管理涉農(nóng)資金的會計(jì)、出納等人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí)要選好村干部，注重選拔和推薦那些在改革開放中創(chuàng)業(yè)先富起來、愿意為群眾服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能人任支部書記或村委會主任，不斷提高黨支部和村委會成員的素質(zhì)、威信和號召力。
(五) 加強(qiáng)對涉農(nóng)資金的監(jiān)督管理。涉農(nóng)資金要實(shí)行專賬管理，嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)資金的審批支付制度。與此同時(shí)，政府相關(guān)部門也要以適當(dāng)?shù)姆绞剑瑢ι孓r(nóng)資金的管理和發(fā)放進(jìn)行全程監(jiān)督，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作貫徹始終，確保黨和政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策落到實(shí)處。健全農(nóng)村民主和監(jiān)督制約制度。各村實(shí)行村務(wù)公開，做到重大事項(xiàng)由村民大會討論決定，成立村民理財(cái)小組，財(cái)務(wù)開支須經(jīng)村民理財(cái)小組審核后張榜公示，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮村賬鎮(zhèn)管等制度的作用，積極探索對會計(jì)、出納等人員實(shí)行交叉任職等方式，定期審計(jì)涉農(nóng)資金。
（作者單位：濟(jì)陽縣檢察院）
