[ 章志遠 ]——(2012-4-26) / 已閱5526次
行政首長出庭應訴是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機關的法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人出庭應訴的一項訴訟活動。與民事訴訟雙方當事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭而引發，現實地位的懸殊使得由何人代表行政機關出庭應訴具有強烈的符號價值和象征意義。特別是在妥善化解行政爭議、維護社會穩定和諧成為當下行政審判重要使命的背景下，行政首長出庭應訴制度對于優化行政審判外部環境、滿足民眾行政糾紛實質性解決訴求自然有著更為重要的推動作用。盡管現行行政訴訟法第二十九條并未就行政首長是否需要親自出庭應訴作出明確規定，但全國各地相繼通過頒發規范性文件的形式確立了行政首長出庭應訴制度，并得到了國務院和最高人民法院的認可。近年來，行政首長出庭應訴的實際運作呈現出首長出庭應訴率和案件協調和解率大幅提升的可喜變化。“海安樣本”的出現和傳播，則預示著行政首長出庭應訴制度將在全國范圍內得到進一步推廣。
與如火如荼的制度實踐相比，目前的行政法學理論并沒有對行政首長出庭應訴這一極具中國本土特色的制度創新給予應有的關注，有關行政首長出庭應訴制度的理論基礎及其保障機制的研究還相當匱乏。作為一項本土化的自生自發型制度創新，行政首長出庭應訴制度充滿著實踐智慧和經驗理性，預示著中國本土行政審判模式的悄然轉型，亟待學術研究者進行理論提煉和制度建構。正如最高人民法院副院長江必新所言：“行政審判工作邁出每一步，都需要堅實的理論支撐。”就行政首長出庭應訴制度而言，實踐需求和現實功效固然能夠在一定程度上解釋其存在的合理性，但終究不能從根本上為其發展提供堅實的理論支撐。
筆者認為，從根本上來說，我國憲法所確立的“行政首長負責制”是行政首長出庭應訴制度的理論基礎。換言之，行政首長出庭應訴本身就是行政首長負責制的題中應有之意。憲法第八十六條規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。”第一百零五條規定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”上述規定以根本大法的形式確立了作為我國基本行政領導制度的行政首長負責制。行政首長負責制的要義在于，行政首長不僅要對其個人的行為負法律責任，而且還要對本行政機關的行政行為、本機關組成部分及其公務員的行政行為、所屬組織的行政行為負責。在當下中國“集體負責實則無人負責”已成公權力運行痼疾的時代背景下，重申“行政首長負責制就是行政首長個人負責”具有極為特殊的現實意義。之所以將行政首長出庭應訴制度的理論基礎定位于行政首長負責制，直接源于如下三個方面的考慮。
首先，行政首長是被訴行政行為的“知情者”。目前，實踐中存在這樣一種質疑行政首長出庭應訴必要性的認識，即認為被訴行政行為是具體行政執法人員而非行政首長作出的，行政首長因不知情而沒有必要親自出庭應訴。其實，這種理解是不準確的。在我國行政權力運行的實踐中，除了按照簡易程序當場作出行政處理決定外，行政機關負責人的批準乃至集體討論在很多時候都是行政行為作出之前的內部必經程序。例如，行政強制法第十八條第一款規定：“行政機關實施行政強制措施前須向行政機關負責人報告并經批準。”行政處罰法第三十八條第二款規定：“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”在所屬機關具體行政執法人員的請示匯報或者班子成員的集體討論中，行政首長對作出行政行為的事實依據和法律依據完全是知情的。可見，行政首長親自出庭應訴是先前行政程序義務的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭審向原告進一步做好解釋工作。
其次，行政首長是行政爭議實質性解決的“決斷者”。行政爭議能否獲得實質性解決已經成為當下評判行政審判工作的首要標準。我國正處于急速的社會轉型時期，經濟發展和社會變革引發了社會結構的分化和利益格局的復雜化，社會轉型期間的發展失衡、政策失當和分配不均又加劇了不同利益群體之間的利益沖突。可以說，我國已經進入了社會矛盾的多發時期。在很多情況下，對于行政相對人而言，不僅要討個“說法”，而且更要得到“實惠”。與此相伴隨的，是人民法院的行政審判工作不僅需要“定分”，而且更需要“止爭”，真正實現“案結事了”。作為被訴行政行為的知情者和所在行政機關各種資源的掌控者，行政首長在行政爭議能否獲得實質性解決上發揮著舉足輕重的作用。一方面，行政首長出庭應訴需要就被訴行政行為的合法性與合理性進行充分的理由說明；另一方面，行政首長還需要就案件的妥善化解提供方案。特別是在被訴行政行為并非完美無缺、原告利益受到實際損害時，行政首長應訴的態度更為重要，可以說是行政爭議實質性解決事實上的決斷者。可見，行政首長親自出庭應訴有利于促進行政爭議的實質性解決。
最后，行政首長是行政爭議源頭性預防的“責任者”。黨和國家對社會穩定的高度強調以及糾紛對社會穩定的影響，決定了糾紛解決在社會生活和政治運行中的特殊意義。持續多發的社會沖突很容易使轉型社會陷入無序狀態、乃至引起社會危機。正是基于對社會穩定的重大關切，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2006年聯合下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，進而確立了“從源頭上預防和減少行政爭議發生”的司法理念。面對“信訪潮”的涌現和“維穩”的現實壓力，行政機關必須切實肩負起預防行政爭議發生的重任。行政首長通過走上法庭與原告激辯、與人民法院溝通，能夠及時掌握行政爭議發生的內在機理，從而避免新的行政爭議的產生。可見，以發展為第一履職要務的行政首長也應當“兼理”司法，以親自出庭應訴的方式履行預防行政爭議發生的責任。
將行政首長出庭應訴制度的理論基礎定位為行政首長負責制，實現了行政訴訟法制發展與憲法原理的對接，從而為行政首長出庭應訴制度的完善與發展奠定了極為扎實的理論根基。目前，行政訴訟法的修改已經正式提上最高國家權力機關的議事日程，行政首長出庭應訴制度也必將實現法制化的飛躍，成為我國行政訴訟的一項基本法律制度。在這一過程中，有關行政首長出庭應訴法律保障機制的研究亟待展開。
（作者單位：蘇州大學法學院）
