[ 陳浩鋒 ]——(2012-3-30) / 已閱7224次
行政合理性原則是行政合法性原則的補充與發(fā)展，它是指行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使不僅要合法而且應(yīng)當(dāng)合理、客觀、公正。
合理性原則產(chǎn)生的原因是基于行政機關(guān)自由裁量權(quán)的存在和廣泛適用。自由裁量權(quán)是指行政機關(guān)在法律規(guī)范明示或默示的范圍內(nèi)，基于行政目的自由斟酌選擇適當(dāng)?shù)男袨榉绞降臋?quán)力。從形式上看，行政主體基于法定范圍內(nèi)自由裁量權(quán)的行使所產(chǎn)生的自由裁量行為都是合法行為，即使在客觀上背離了社會公共利益，造成不良后果也僅屬于不當(dāng)?shù)男袨椋划a(chǎn)生違法的問題；但同時又應(yīng)注意到，嚴(yán)重不當(dāng)?shù)男姓袨橐矔o相對人的合法權(quán)益造成損害。正因為如此，自由裁量權(quán)的行使同樣必須受到法律的控制，自由裁量權(quán)的行使不僅應(yīng)當(dāng)合法，而且應(yīng)當(dāng)合理、客觀、公正，這是法制原則的基本要求。因此，合法性原則與合理性原則相互依存，有效保障行政法制原則的實踐，被公認(rèn)為法制國家的根本原則之一。
合理性原則主要包括以下內(nèi)容：1、自由裁量權(quán)的行使必須基于正當(dāng)?shù)膭訖C；2、自由裁量權(quán)的行使必須符合法律授予自由裁量的目的；3、自由裁量權(quán)的行使必須基于正確的考慮，即應(yīng)考慮相關(guān)的因素，而不應(yīng)考慮無關(guān)的因素；4、基于自由裁量權(quán)的行使所作出的行政行為的內(nèi)容必須客觀公正、合情合理。
我國行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”據(jù)此，我國學(xué)界和司法實務(wù)界對行政訴訟中能否適用合理性原則存在頗多爭議。一種觀點認(rèn)為，濫用自由裁量權(quán)的行為屬于違反合法性原則的行為。理由是，從我國行政訴訟立法情況來看，我國行政訴訟法不僅規(guī)定人民法院對濫用職權(quán)的行政行為可以判決撤銷，而且將這一規(guī)定與其他形式的違法行為并列在一起，說明濫用職權(quán)也是一種非法行為。因此，承認(rèn)合理性原則沒有實際意義。另一種觀點認(rèn)為，對具體行政行為的司法審查實行合法性審查原則，對濫用自由裁量權(quán)的合理性審查只是合法性審查原則的例外。
筆者認(rèn)為，第一種觀點實質(zhì)上是把行政自由裁量與合理性原則割裂開來，將使合理性原則失去存在的基礎(chǔ)，從而喪失作為行政法基本原則的價值和意義，從而在根本上動搖行政法的基礎(chǔ)理論。行政自由裁量行為并非不受任何限制，由行政機關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了介于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏ǎ浣Y(jié)果與我國對行政行為的司法審查制度的根本宗旨相悖。基于此，筆者主張，在行政自由裁量權(quán)日益擴張，行政濫用職權(quán)日益多樣化的今天，理應(yīng)賦予合理性原則以獨立的地位，司法審查應(yīng)該從合法性原則向兼顧合法性與合理性原則轉(zhuǎn)變。
與此同時，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到司法審查行政自由裁量權(quán)具有有限性，應(yīng)當(dāng)堅持以合法性原則為主，合理性審查為輔。這是因為，司法審查是一種事后監(jiān)督行政權(quán)的法律機制，不可能解決行政權(quán)行使過程中產(chǎn)生的所有問題，它只能在司法權(quán)可以影響的范圍內(nèi)實現(xiàn)對行政權(quán)監(jiān)督的目的。司法最終解決原則作為一項法制原則，不能完全適用于司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的關(guān)系上，否則即有司法權(quán)取代行政權(quán)之嫌。為了有效地行使司法審查權(quán)，行政訴訟必須規(guī)定一個審查限度，即只有濫用自由裁量權(quán)才受到法院的司法審查。自由裁量行為是否合理只能通過行政復(fù)議等內(nèi)部救濟(jì)途徑來解決。
合理性原則的提出，為司法審查行政自由裁量權(quán)提供了一項實用性很強的司法審查原則，但由于合理性標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性和可變性，依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對行政自由裁量行為予以司法審查對法院提出了很高的要求。當(dāng)我們賦予司法權(quán)對行政自由裁量權(quán)予以司法審查的權(quán)力時，應(yīng)該把握司法審查行政自由裁量權(quán)深入到怎樣程度才能達(dá)到既控制行政自由裁量的目的又不至于導(dǎo)致代替行政自由裁量權(quán)之嫌。
首先，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)在自由裁量范圍內(nèi)的合理選擇。行政訴訟法的立法目的表現(xiàn)在兩個方面，既要保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，又要保障行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力，因此，司法權(quán)應(yīng)在公共利益與私人利益之間尋求平衡。
其次，合理地確定司法審查的范圍和力度。司法審查的范圍主要體現(xiàn)在法律問題和事實問題兩個方面。由于司法權(quán)和行政權(quán)的職能區(qū)別，因此，司法審查行政機關(guān)對法律問題的判斷，其“度”必強，因為司法人員擁有對法律問題最終判斷的權(quán)力和技能；司法審查行政機關(guān)對事實問題的判斷，其“度”適中，因為行政機關(guān)熟悉其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作。法院對行政機關(guān)認(rèn)定的事實應(yīng)相對尊重，尤其是在技術(shù)性強的行政管理領(lǐng)域所認(rèn)定的事實，不能輕易以自己對事實的判斷代替行政機關(guān)對事實的判斷。
由于合理性原則的可操作性不強，很難有較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)來衡量它。符合行政目的、正當(dāng)考慮、合乎情理等標(biāo)準(zhǔn)主觀性很強，所以我國的行政合理性原則尚待進(jìn)一步細(xì)化。我國有學(xué)者主張比例原則并且在司法實踐中已有運用的范例。
比例原則屬于合理性原則的范疇，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進(jìn)行。比例原則強調(diào)行政手段與目的之間的均衡關(guān)系，通常認(rèn)為，比例原則中還包含有三個次級原則：第一，適當(dāng)性原則。即行政機關(guān)采取的措施及方法應(yīng)有助于行政目的之實現(xiàn)，否則即違反適當(dāng)性原則。如某公司長期假冒他人專利產(chǎn)品行為，工商部門采取的罰款方式已淪為變相收費，無助于保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場秩序目的之實現(xiàn)。第二，必要性原則（亦稱最小損害原則）。意指在有某種同樣可達(dá)到行政目標(biāo)之方法可供選擇時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。如稅務(wù)部門有權(quán)扣押欠稅者財產(chǎn)，若其在扣押產(chǎn)品與扣押生產(chǎn)設(shè)備之間選擇，則一般應(yīng)選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對較小。第三，相當(dāng)性原則。行政機關(guān)采取的方法對相對人權(quán)益造成的侵害不得與欲實現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者之間應(yīng)保持相對均衡的關(guān)系，否則即違反相當(dāng)性原則。如警察鳴槍示警的目的在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人畏服，則行政目的已達(dá)到。此時，若警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的之間不存在均衡關(guān)系，從而違背相當(dāng)性原則。
根據(jù)上述情況，法院適用比例原則的司法審查標(biāo)準(zhǔn)是基本合理標(biāo)準(zhǔn)，法院只能糾正嚴(yán)重違反比例原則的具體行政行為。主要理由一是違反比例原則只有達(dá)到嚴(yán)重的程度才能被認(rèn)定為濫用職權(quán)或顯失公正，否則就是一般的不合理。行政機關(guān)可以在兩種手段中進(jìn)行選擇時，沒有選擇對相對人權(quán)益侵害最小者，而此時若兩種手段給相對人造成的損害差別不大，則屬于一般不合理；若差別明顯，則屬于濫用職權(quán)或顯失公正。根據(jù)行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只有在被訴具體行政行為達(dá)到濫用職權(quán)或顯失公正程度時，法院才能作出撤銷或變更判決。二是從實務(wù)角度看，若求全責(zé)備，將違反比例原則程度輕微的具體行政行為一律予以撤銷或變更，實際益處并不明顯，相反對行政效率的消極影響卻很大。因此，比例原則的司法審查標(biāo)準(zhǔn)只能定位在基本合理的水平上。
作者單位：江蘇省大豐市人民法院
