[ 李慧蘭 ]——(2012-3-21) / 已閱13842次
摘要：縱觀我國行政訴訟的法律法規、司法解釋，當前的行政訴訟不存在時效中斷制度。許多人認為這是由起訴期限制度與時效制度的不同所決定的。本文從價值層面反思行政訴訟無中斷制度的原因。并從實踐基礎和理論基礎兩方面論證設立行政訴訟起訴期限中斷制度的必要性，進而參照民事訴訟法構建行政起訴中斷制度的內容框架。
關鍵詞： 起訴期限 時效制度 中斷制度 行政訴訟目的
一、行政訴訟起訴期限規定現狀分析
（一）行政訴訟起訴期限規定概述
行政訴訟法規定的起訴期限通常分為以下幾類：第一、普通起訴期限：直接向法院提起訴訟的為3個月[《行政訴訟法》第39條。]，經復議向法院提起訴訟的為15日[《行政訴訟法》第38條第2款。]；第二、特殊起訴期限，見于《治安管理處罰法》《森林法》等；第三、最長起訴期限：行政相對人知道具體行政行為的內容，但未被告知訴權或者起訴期限的，訴訟時效為2年。[《最高人民法院關于執行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條。]；行政相對人不知道具體行政行為內容，涉及不動產的訴訟時效為20年，其他的為5年。[《最高人民法院關于執行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第42條。]
行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效有個非常重要的區別，即民事訴訟時效有中斷的規定而行政訴訟沒有，后者僅有時效延長的規定。[李京平：《勿因信訪耽誤行政訴訟時效》，載上海法治報，2010年8月30日。]行政訴訟法司法解釋規定，由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。但是各法院對于何謂“不屬于起訴人自身的原因”認定不一。[《行政訴訟法》明確規定的是不可抗力，但是申訴、上訪是否屬于“不屬于起訴人自身的原因”并不明確，畢竟有當事人自主選擇的因素在內。]
（二）反思；行政訴訟為什么規定起訴期限制度而不是訴訟時效制度？
許多關于起訴期限的論文談及為什么行政訴訟沒有時效中斷制度時，都以起訴期限制度與訴訟時效制度的外在特征和區別作為理由。[ 楊秀偉：《行政訴訟不宜適用時效中斷》，載中國法院網2004年7月9日。]從實證角度起訴期限與訴訟時效的確存在不同之處，但令人質疑的是為什么行政訴訟法規定起訴期限而不是訴訟時效？
因此，要深層次的探究為什么行政訴訟起訴期限不能中斷，就必須從價值層面考察起訴期限與訴訟時效為何應該存在這些差異的原因。[ 趙美容、石珍：《權利救濟之殤：行政訴訟期限起算基點的功能缺失》，載《西南政法大學學報》2011年2月。]“合法性審查說”認為行政訟訴的目的對行政行為進行合法性審查，起訴期限主要解決司法權對行政機關的行政權審查監督時間，它的著重點在審查行為[ 吳佩周：《論行政起訴期限》，載《杭州商學院學報》2003年第1期。]，不在保障權益。起訴期限是行政行為不可爭辯力的必然要求。[ 趙清林：《論我國行政訴訟起訴期限的立法完善》，載《河南省政法管理干部學院學報》2004年。]與此相反的觀點認為行政訴訟的首要目的是解決爭議，否則就失去了訴訟制度的價值，[ 郭修江：《行政訴訟法目的之回顧與展望——合法性審查與解決行政爭議的對立統一》，載《中國法學會行政法學研究會2005年年會論文集》。]因此起訴期限也應以權利救濟為其內核。
二、行政訴訟設置時效中斷制度的必要性
（一）實踐基礎
1、客觀上，起訴期限過短
學界普遍認為三個月的起訴期限太短。[ 應松年《修改行政訴訟法勢在必行》]不足以形成需要特別保護的新秩序。[ 柳經緯《關于時效制度的若干理論問題》，該文指出：“我國民事訴訟時效期間為2年，2年的時間是不足以形成需要法律特別保護的新秩序的”，何況行政訴訟只有3個月。]從法律規定層面分析，行政復議的申請期限是60日，行政機關應當自受理申請之日起60內作出行政復議決定，加起來的時間極易超過三個月，意味著，當事人如果不服行政復議決定，將同時喪失司法救濟渠道。
而且，從世界范圍的橫向比較中看我國行政訴訟法的起訴期限是比較短的。[江必新著：《中國行政訴訟制度之發展》，金城出版社2001年版，第272頁。]
2、主觀上，目前的法治狀況當事人對行政起訴期限及其法律后果普遍不了解
主觀方面，盡管起訴期限在法律中明文規定，可通過許多途徑獲知，但以中國目前的普法力度，不能期望當事人像熟知常識一樣理所當然地了解起訴期限的具體規定。不少當事人因超過行政起訴期限而導致司法救濟無門，這一現象并非個案，甚至他們都強調自己一直在找政府有關部門、一直在走信訪的途徑，怎么會過訴訟時效。[李京平《勿因信訪耽誤行政訴訟時效》，載上海法治報，2010年8月30日。]
中國的目前的法治狀況，行政相對人在認為行政行為存在錯誤時，大部分人會首先采取和行政機關正面交涉、上訪等方式，而以行政訴訟作為最后的救濟手段。[柳經緯《關于時效制度的若干理論問題》，該文指出：“權利人并不總是首先選擇訴訟行使請求權，而是在請求權遭受拒絕才不得已訴諸法院。”更何況是提起行政訴訟。]正契合“司法是社會正義的最后一道防線”。原因很多：首先提起訴訟相對于單純的上訪、交涉等途徑，需要額外的費用支出——訴訟費。第二，民告官壓力大，行政機關作為一個集體的專業性強于大多數具體的行政相對人，暫不考慮法律以外的因素，就單單訴訟中的專業性問題而言，如政策規定、法律條文、專業鑒定，行政相對人已經處于弱勢地位。第三，行政訴訟時效意識缺乏。當行政相對人來反映問題時，多數行政機關會表示積極對所反映的問題進行調查，如果屬實將會作處理。[ 馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善——＜行政訴訟法＞修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學出版社2004年版，第277頁。]而不愿建議當事人起訴自身或者積極提醒當事人錯過起訴期限的后果。因此許多當事人以為自己一直在找行政機關交涉，積極主張權利，不應該超過起訴時效。第四，授益性行政行為侵害相對人權益時，當事人難以及時發現。
3、起訴期限過短又無中斷制度的后果
其一，由于行政訴訟無時效中斷制度，行政機關可以一邊承諾解決問題，一邊拖延時間直至超過起訴期限，屆時，當事人的起訴將不被法院受理，行政行為即便存在錯誤也可以逃避司法審查。[郝麗娜：《行政訴訟起訴期限中斷制度研究》，中國政法大學碩士學位論文，2006年。]
其二，本應納入司法審查的行政行為，因錯過期限當事人只能訴諸信訪渠道，矛盾像雪球一樣越滾滾越大。一方面，我國信訪法律規定籠統[楊燕偉：《信訪制度的法學透視》，中國政法大學碩士學位論文，2004年。]，隨意性大，處理結果有可能超越法律；另一方面，容易滋長鬧訪信訪情緒，使矛盾擴大化。再者，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學研究》，2001年第4期。]
其三，絕大多數的行政訴訟行為可能涉及到有關民事權利，從而直接或間接決定民事權利。[夏澤安：《完善行政訴訟制度的幾點建議》，載江蘇法制報，2010年12月30日。]行政救濟無門間接導致民事權益喪失，行政訴訟規則直接廢除民事訴訟的時效規則。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學院學報》，2004年06期。]
（二）理論基礎
1、起訴期限制度／時效制度設立理由
時效制度存在的理由一般認為有二：一是維護社會秩序的需要，二是方便案件的處理。[柳經緯《關于時效制度的若干理論問題》，載《比較法研究》2004年第5期。]
秩序與正義價值的權衡。秩序只是一種程序性、附屬性價值，如果僅僅為了追求秩序而舍棄其他，那么將喪失秩序存在的價值。[李龍主編：《法理學》，武漢大學出版社，2001年。]而且時效背后隱藏著兩種對立的利益，維持現狀的既得利益與突破秩序的預期利益。
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