[ 金邦貴 ]——(2012-3-7) / 已閱20759次
金邦貴 法國�？怂柜R賽三大歐亞研究所所長
施鵬鵬 西南政法大學 教授
關鍵詞: 法國行政訴訟/歷史/構造/特色/挑戰
內容提要: 法國行政訴訟系歐陸行政訴訟的一大范本，在大陸法系甚至在英美法系都具有廣泛的影響力。僅就學術研究而言，其已成為比較行政訴訟領域必不可少的研判素材。其中，歷史、制度、特色與挑戰構成法國行政訴訟研究的基本框架，系比較行政訴訟的基本邏輯起點。
法國司法制度的一大特色便是采用二元化的訴訟體制，即將普通的司法訴訟和行政訴訟區分開來，并分別交由司法法院和行政法院受理及裁判。這一特殊的訴訟框架源自三權分立的基本理念。先哲孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾論及，立法權、行政權及司法權的分立與制衡是政治自由的基本保障。因此，在法國學者看來，行政機關不得行使司法權，司法機關也不得行使行政權。同理，行政糾紛也應由行政機關自行處理，不應由普通的司法法院處理，否則便是司法權代替行政權。誠如1790年8月10日及8月24日的法律第13條所宣稱的，“司法職能與行政職能截然不同，并應時常保持分立。法官不能妨礙行政機關的活動，亦不能以行政職務上的原因將行政官員傳訊至庭上，否則將構成濫用職權罪”。
在歷史上，法國行政訴訟一向被奉為經典，并在某種意義上奠定了現代行政訴訟的基礎。盡管經歷了二百余年的發展，各主要大陸法系國家在行政訴訟的基本構架上已相去甚遠。而法國行政訴訟在世界范圍內的影響也日漸式微。但源自大革命時期的諸多行政訴訟先進理論卻依然保留了下來，既影響了法國現今的行政訴訟制度，也為其他國家提供了豐富的研判素材。在這個意義上講，全面研究法國行政訴訟的形成、制度、特色與挑戰便成為比較行政訴訟相當重要的一大課題，也是深入了解法國司法制度不可回避的一大問題。
一、法國行政訴訟的形成
（一）保留裁判制度
大革命后，法國開始著力于現代行政訴訟制度的建構。其中，最核心問題便是構建審理行政訴訟案件的行政法院體系。1789年，制憲會議否決了兩項建議：其一是將行政審判權交由普通的司法法院行使；其二則是設立既獨立司法法院又獨立的行政機構的“特別”法院，由其負責行使行政裁判權。之所以否決第一項建議，是因為法國立法者擔心此舉將導致司法法院的權力膨脹，并可能干擾行政系統的日常運作。而否決第二項建議的原因則在于“特別”法院在舊制度時期早已聲名狼藉，不管在情感上還是在理智上都難以肩負受理行政裁判之重責。因此，在行政訴訟制度設立之初，行政裁判權實際上交由行政人員（即“實際行政組織”）所組成的合議集體及政府行使。具體而言，對于某些省、縣級地方案件，由省、縣政府（即合議制執行機構）審理；余下的案則件交由國王主持的部長會議審理，國王是整個國家行政組織的元首（1791年9月7-11日法律）。由于共和3年果月5日憲法（第15條）明令廢除部級集體負責制，部長從此成為法官，并對自己主管部門的案件享有管轄權。
共和歷8年，執政府對行政訴訟制度進行了較深入的改革，廢除了原先的行政官——法官體制（administrateur-juge）。但行政機構在行政司法中依然占有一席之地：行政裁判權由原先的實際行政組織轉由咨詢性行政組織行使。后者不僅可為實際行政部門提供咨詢意見，還可受理并裁判因實際行政組織行政行為所引發的訴訟，但行政首腦（國王）享有最終決定權。因此，法國在早期并未設立所謂的“法院”或“法庭”，而是建構了極帶行政色彩的“參事院（Conseils）”，即國家參事院（Conseil d'Etat）和地方各省參事院（conseils de préfecture）。在學說上，共和歷8年所確立的行政裁判制度又稱為“保留裁判制度”（le système de justice retenue），意即行政首腦保留了對行政裁判的最終決定權。
（二）委任裁判制度
保留裁判制度頗具局限性。其最根本的原因在于行政司法的獨立性受限，國家元首可隨時修正或推翻國家參事院所作出的決定。例如，國家參事院所通過的法律文本只是決定草案，須報由國家元首以命令或法令的形式批準通過。而國家元首拒絕批準某一決定草案的情況也時有發生。為杜絕這一風險并保障行政司法的獨立性，法國通過1872年5月24日的法律最終撤銷了保留裁判制度，并將裁判權委付于行政法院，即設立了所謂的“委任裁判制度”（Le système de justice déléguée）。自此，行政法院可自行對行政糾紛作出判決或自行通過某一法律文本，而無須獲得國家元首的簽字及首肯。與此同時，國家還設立了權限爭議法庭，以解決司法法院和行政法院所可能出現的管轄權沖突。
從保留裁判制度到委任裁判制度的發展無疑極具進步意義。正如法國憲法委員會所評價的，“正是從1872年5月24日法律開始，根據一項共和國法律所確認的基本原則，行政司法的獨立性才獲得憲政依據”。但委任裁判制度也具有一定的局限性。例如，根據1872年5月24日的法律，行政法院雖被賦予完全的管轄權，但駐省代表依然被視為一般法律上的行政法官，市民應首先向其提交訴狀。從這個意義上講，行政法院僅作為上訴級別的法院介入案件訴訟。
（三）后續發展
從委任裁判制度至今，法國行政訴訟又經歷了諸多發展，既包括行政裁判價值理念的轉型，也包括行政訴訟程序技術規則的變更，既包括裁判主體的權力重劃，也包括裁判案件的類型改革。例如，1986年1月6日第86—14號法律所進行的改革，確立了行政法院法官獨立裁判原則。自此，行政法院法官的地位開始逐步趨同于司法系統內的法官；又如1987年12月31日第87—1127號法律所進行的改革，法國設立了上訴行政法院，以解決最高行政法院負擔過重的難題；等等。正是這一系列基于社會背景變遷的法律改革構建了法國現行的行政訴訟制度。
二、法國行政訴訟的基本構造
自笛卡爾以降，唯理主義在法國學界倍受推崇。大部分的理論著作都強烈地表現出理性精神——由精確的定義、科學的分類以及邏輯演繹的推理方法構成一個體大思精的完整系統。如德國學者埃里�！たɡ諣査裕袄硇灾髁x和用理性駕馭自然的愿望是法國哲學的主調,而且我們看到它們影響了法國生活的各個方面。笛卡爾的認識論法則以仿佛無窮盡的變化形態,不斷重復出現。這一法則揭示了路易十四的政治學,柯爾柏的經濟學,蒙太涅的新心理學以及法國人的行為標準,即法蘭西貴族們渴望的那種對精神、身體和情感的完全的控制。法國的洛可可式園林的幾何結構,是將自然置于理性控制之下,并且為了人的享受而加以重構的理性沖動的鮮明例證”。[1]行政訴訟的研究亦不例外。經過兩百多年的發展，法國學者逐步構建了一套邏輯縝密、內容詳實的行政訴訟理論體系，并以此為基礎形成了獨具法蘭西特色的行政裁判構造。在這個意義上講，唯有深入了解法國行政裁判的構造，方可進一步探究法國行政訴訟的基本理論體系。
（一）訴訟類型
訴訟類型理論是法國行政訴訟的一大重要理論。早在十九世紀三十年代，法國著名的公法學家愛德華·拉費里埃（Edouard Laferrière）便在經典作品《行政法院及訴訟總論》（《Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux》）一書中將行政訴訟按性質分為四類：完全管轄之訴——行政法院行使與普通司法法院類似的職權，負責對行政機關和行政相對人之間的爭訟案件作出裁決；撤銷之訴——行政法院負責撤銷行政機關違法的行政行為；解釋之訴——行政法院負責解釋所提交的法律文本；以及處罰之訴——行政法院負責處罰損害公產完整性或用途的行為。 [2]進入二十世紀，萊昂·狄驥（Léon Duguit）與馬塞爾·瓦里納（Marcel Waline）等多位公法學家則創造性地援引德國法理論將行政訴訟分為客觀之訴和主觀之訴。 [3]前者為涉及客觀法的行政訴訟，后者則為涉及主觀權利的行政訴訟。如今，法國學界更多地采用一種綜合性的分類，即援引多種標準作更精密的類型劃分。
1、越權之訴
法國最高行政法院審判全會在1950年2月17日的Dame Lamotte案判決中曾對越權之訴作了界定，即“依據法的一般原則以確保行政行為合法性”的訴訟。學說又將這一界定簡化為“以撤銷非法行政決定為目的的行政訴訟”，即“撤銷之訴”。
依現行法之規定，越權之訴又分為三種：合法性判斷之訴、行為不存在宣告之訴以及一般意義上的越權之訴。這三種類型的越權之訴主要存在如下區別：其一，訴訟目的不同。合法性判斷之訴以法官宣告行政行為不合法為目的；行為不存在宣告之訴也以法官作出宣告為目的，但卻是以受訴行為具有嚴重瑕疵為由要求法官作出行為不存在的宣告；一般意義上的越權之訴則是請求法官以受訴行為不合法為由撤銷之；其二，從屬性不同。一般意義上的越權之訴和行為不存在宣告之訴為主訴，而合法性判斷之訴則為從訴。換而言之，后者僅作為先決事實裁判。例如，普通司法法院在審理案件過程中因涉及行政行為合法性而裁定暫停案件審理并要求當事人向行政法院提起訴訟；其三，受訴行政行為的性質不同。在一般意義上的越權之訴和合法性判斷之訴中，受訴行政行為既可以是行政決定，又也可以行政合同。而行為不存在之訴則原則上只針對行政決定。
2、完全管轄之訴
完全管轄之訴，即以矯正原行政決定為目的、要求法官依職權作出新行政決定的訴訟。從定義上看，完全管轄之訴幾乎囊括了所有與主觀權相關的行政爭訟案件，因此范圍極廣，任何“原告主張其主觀權利受到侵犯”的行政訴訟均屬于完全管轄之訴。除此之外，行政責任案件、行政合同案件、財稅案件以及選舉爭訟案件也大部分屬于完全管轄之訴。前者稱為“完全管轄的主觀之訴”，后者則稱為“完全管轄的客觀之訴”。
（二）訴訟要件
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