[ 王金城 ]——(2012-2-11) / 已閱9182次
行政非訴執(zhí)行是指行政機關(guān)對行政管理相對人作出具體行政行為后，相對人在法定的期限內(nèi)既不起訴也不履行具體行政行為所確定的義務(wù)時，行政機關(guān)申請人民法院依照法定程序依法強制執(zhí)行。我國現(xiàn)行的行政執(zhí)行是以人民法院強制執(zhí)行為原則、以行政機關(guān)依法執(zhí)行為例外的行政強制執(zhí)行模式。而行政非訴執(zhí)行案件作為人民法院支持和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的一種重要手段，在市場經(jīng)濟日趨完善的今天，發(fā)揮了越來越重要的作用。
為進一步加強和完善行政非訴執(zhí)行工作，更好的支持行政機關(guān)依法行政，切實保護行政相對人的合法權(quán)益，支持和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，逐步提高人民法院對行政機關(guān)的司法監(jiān)督能力，全面分析行政非訴執(zhí)行工作的開展情況，現(xiàn)對孟村法院行政非訴執(zhí)行工作開展的情況進行調(diào)查和分析如下：
一、機構(gòu)建設(shè)及人員組成情況
孟村法院行政非訴執(zhí)行工作在2008年7月份之前一直由執(zhí)行局負責執(zhí)行，2008年7月份搬入新辦公樓后，經(jīng)法院黨組研究決定，將行政非訴執(zhí)行工作交由法警大隊執(zhí)行。現(xiàn)法警大隊有干警8名，其中正式干警2名。其余6名同志為大學生村官，借調(diào)到法院工作。法警大隊的8名同志中研究生學歷1名、本科學歷1名、大專學歷6名。平均年齡34.7歲。
二、行政非訴執(zhí)行案件的具體類型、數(shù)量及所占比例
孟村法院自2008年12月20日至2011年12月20日共計受理行政非訴執(zhí)行案件481件，其中涉及土地行政非訴執(zhí)行案件28件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的5.8%、涉及水利征收河道費行政非訴執(zhí)行案件11件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的2.2%、涉及人事勞動和社會保障局行政處罰非訴執(zhí)行案件4件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的0.8%、涉及安全生產(chǎn)監(jiān)察行政非訴執(zhí)行案件3件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的0.6%、涉及司法拆遷行政非訴執(zhí)行案件5件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的1%、涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取耕地占用費行政非訴執(zhí)行案件76件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的15.8%、涉及水利征收河道費行政非訴執(zhí)行案件354件，占所有的行政非訴執(zhí)行案件的73.5%。
三、行政非訴執(zhí)行案件面臨的主要問題和困難
共性特點：行政機關(guān)作出的具體行政行為依法申請人民法院強制執(zhí)行后，經(jīng)人民法院依法組成合議庭對該案的合法性進行實質(zhì)審查，如發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在作出具體行政行為時，存在認定事實不夠清楚，適用法律法規(guī)不夠準確，以及違反法定程序等問題的執(zhí)行案件進行分析研究，探討其存在的問題，找出其原因，旨在吸取經(jīng)驗，提高行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行質(zhì)量和執(zhí)行效率，提高行政和司法資源的利用率�？梢园l(fā)現(xiàn)主要存在以下幾方面的問題：
1.據(jù)以作出行政處理或處罰的證據(jù)不足，即行政處理或處罰缺乏相對人違法事實的必要證據(jù)。任何行政處罰都必須具有行政相對人違反法律、法規(guī)的基本事實，必須以法律、法規(guī)等規(guī)范性文件為根據(jù)，行政相對人的違法行為必須具有社會危害性。2.行政處罰違反法定程序。有的行政機關(guān)在作出處罰決定時，沒有遵守法律、法規(guī)的明確規(guī)定的執(zhí)法程序。既不表明身份，也不告知行政相對人作出行政處罰或處理決定的事實、理由及依據(jù)以及行政相對人應(yīng)享有的權(quán)利；致使行政相對人的合法權(quán)益得不到最大限度的保護。3.行政處罰顯失公平。行政機關(guān)在作出具體行政行為時，雖然可在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)自由裁量，但不可以濫用職權(quán)。4.行政執(zhí)法文書及文書送達方式不規(guī)范。有的行政機關(guān)沒有制作規(guī)定格式的送達回執(zhí)，文書送達時只要行政相對人在所送達的文書附卷的部分文書上簽字即可，這樣做顯然過于隨意；不愿意直接送達，采取郵寄的送達方式，結(jié)果由于各種原因未收到該行政執(zhí)法文書，致使該行政處罰或處理決定無法生效，在申請法院強制執(zhí)行過程中雙方抵觸情緒很大，執(zhí)行難度更大。5.有的行政機關(guān)在申請法院強制執(zhí)行時，僅僅提供了行政處罰決定書，對于認定有無違法事實及違法事實的嚴重程度的各種證據(jù)，卻很少提供，甚至根本沒有，有的甚至連案卷都沒有。給法院審查行政非訴執(zhí)行案件帶來了許多麻煩和負擔，造成部分案件無法執(zhí)行，降低了案件的整體的執(zhí)行質(zhì)量和效率。6. 法院案多人少矛盾突出。負責非訴行政執(zhí)行案件的法警大隊只有兩名正式干警，其中一名干警還沒有審判資格，其他六名干警均為招聘的司法警察（大學生村官）力量相對薄弱。再加上這幾年非訴行政執(zhí)行案件的大幅攀升，法院執(zhí)行力量有限，案件的未結(jié)率也持續(xù)走高，形成執(zhí)行形勢嚴峻，執(zhí)行工作非常被動的局面。
各類型案件的面臨的主要問題和困難
（1）涉及土地行政處罰執(zhí)行案件
近年來，隨著社會和經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳，土地資源的國家所有與地方政府分級管理體制所帶來的整體利益和局部利益、長遠利益與當前利益的博弈不斷加大，隨著土地供應(yīng)計劃指標的趨緊，當前和今后很長一段時間，將是土地供需矛盾的凸顯期，如何妥善處理土地保護和開發(fā)利用之間的關(guān)系，遏制土地違法行為，成為當前法院土地行政處罰非訴執(zhí)行工作中亟待解決的難題。主要存在以下問題
1、當初國土部門處罰時均是依個人名義進行的處罰，僅有個別的案件是處罰的公司，所處罰的個人又都是我縣重點企業(yè)的法定代表人和負責人，他們所經(jīng)營的企業(yè)也是我縣的掛牌保護企業(yè)和利稅大戶，如果強制執(zhí)行極有可能會影響企業(yè)的發(fā)展和我縣的稅收。造成不穩(wěn)定的因素。2、個別的案件由于涉及歷史原因和當初界屬不清，權(quán)屬不明存在爭議，我院立案執(zhí)行后，當事人或案外人即提出執(zhí)行異議和行政訴訟需要經(jīng)過法定程序后，方可執(zhí)行。3、拖欠銀行巨額貸款，在當初辦理貸款時，銀行需要借款方提供擔保和抵押，土地和地上附著物均已在銀行辦理了抵押手續(xù)，后由于企業(yè)經(jīng)營不善等原因，無法按時歸還銀行貸款，被銀行將抵押和擔保的土地和地上附著物收回抵債或者通過法律程序依法予以拍賣，造成案件無法執(zhí)行。還有的就是因為拖欠個人借款無力償還，就用土地抵償借款，并且辦理了公證手續(xù)，而當初的出借錢款一方已經(jīng)在抵債來的土地上修建了房屋等附著物。造成法院無法執(zhí)行。4、涉及土地行政非訴執(zhí)行案件的當事人因拖欠巨額債務(wù)外出躲債，下落不明。雖然將土地收回，但是罰金無法執(zhí)行。從執(zhí)行內(nèi)容上看，執(zhí)行難度較大。土地行政處罰的內(nèi)容多為恢復(fù)土地原狀、沒收違法建筑物和其他設(shè)施、責令退還土地、恢復(fù)耕種、繳納罰金等，雖具有強制執(zhí)行內(nèi)容，但客觀上很難強制執(zhí)行。同時，用司法強制執(zhí)行的方法來解決諸如拆除違法建筑、恢復(fù)耕種、責令停產(chǎn)等問題，也容易激化矛盾，削弱法院居中裁判的地位，執(zhí)行的社會效果并不理想。5、土地行政主管部門怠于行使職責，致使許多案件無法執(zhí)行。法律、法規(guī)規(guī)定土地執(zhí)法部門對違章建筑在違法過程中應(yīng)當采取強制措施制止違法行為，但土地行政主管部門怠于行使職責或不完全履行職責，導致違法行為成就，在群眾舉報或者上級部門督辦下，不得不對違法行為人作出行政處罰，然后向法院申請執(zhí)行，將矛盾一推了之。此外，行政處罰內(nèi)容具有不確定性，如超過審批面積建設(shè)的行政處罰只寫明拆除面積的平方數(shù)，而沒有寫明被拆建筑物的具體部位；拆除建筑物違法部分影響合法財產(chǎn)的安全等。 6、土地行政主管部門對申請法院強制執(zhí)行有認識上的誤區(qū)。他們往往認為，根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定，除了應(yīng)當由土地行政主管部門依法強制執(zhí)行的具體行政行為外，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定申請法院強制執(zhí)行的，法院都應(yīng)當執(zhí)行。他們認為法院執(zhí)行力度大，方法多，成效顯著，比起他們自行執(zhí)行可以節(jié)省許多人力、物力、財力，因此，當行政處罰生效后，申請期限一到就立即向法院申請強制執(zhí)行。由于前期監(jiān)管不到位，違法行為未能在萌芽狀態(tài)得到處置，直到大量違法行為發(fā)生或已產(chǎn)生嚴重后果后才予以處罰，而此時案件往往已經(jīng)成了“老大難”的“骨頭案”，法院執(zhí)行起來比較困難。7、土地行政主管部門原來頒證程序不規(guī)范、不嚴謹，造成所頒發(fā)證件上的面積發(fā)生重疊或一地多證，法院短期內(nèi)無法執(zhí)行。
（2）涉及水利部門的征收河道費行政非訴執(zhí)行案件
1、當初水利部門處罰時是處罰的公司，所處罰的企業(yè)又都是我縣重點企業(yè)的法定代表人和負責人，他們所經(jīng)營的企業(yè)也是我縣的掛牌保護企業(yè)和利稅大戶，如果強制執(zhí)行極有可能會影響企業(yè)的發(fā)展和我縣的稅收。造成不穩(wěn)定的因素。2、個別的案件由于涉及歷史原因和權(quán)屬不明存在爭議，立案執(zhí)行后，當事人或案外人即提出執(zhí)行異議和行政訴訟需要經(jīng)過法定程序后，方可執(zhí)行。3、處罰的公司大部分是私營企業(yè)，公司賬戶上多數(shù)無存款、對財產(chǎn)進行執(zhí)行，由于當初開辦企業(yè)時大部分企業(yè)都在銀行借有巨額貸款，在辦理貸款時，銀行需要借款方提供擔保和抵押，土地及設(shè)備均已在銀行辦理了抵押手續(xù)，無法執(zhí)行。4、認識不到位，部分企業(yè)認為這是水利部門的亂收費、亂執(zhí)法，有抵觸情緒
（3）涉及安全生產(chǎn)監(jiān)督部門申請執(zhí)行的行政處罰執(zhí)行案件
1、認識不到位，部分企業(yè)認為這是安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的亂收費、亂執(zhí)法，有抵觸情緒。2、處罰決定書上帶有拆除和責令停產(chǎn)等執(zhí)行內(nèi)容，如果強制執(zhí)行可能影響到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，繼而引發(fā)不穩(wěn)定因素。
（4）涉及人事勞動和社會保障部門申請執(zhí)行的行政處罰執(zhí)行案件
這類案件主要是經(jīng)過人事勞動和社會保障部門處理的拖欠工人工資和不簽訂勞動合同被處罰的兩大類。難以執(zhí)行的問題主要體現(xiàn)在1、企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難或投資一時無法到位，而工人由要靠這部分錢養(yǎng)家糊口，即使強制執(zhí)行效果也不理想。2、認識不到位、有抵觸情緒。工人到企業(yè)工作，本身企業(yè)經(jīng)營者就不愿意與之簽訂勞動合同，而工人對這方面知之甚少，被處罰后往往認為工人又不是請來的，是自己來的，簽訂不簽訂勞動合同是工人的事。
（5）涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所申請執(zhí)行的征收耕地占用費行政非訴執(zhí)行案件
1、被處罰的個人或企業(yè)認為自己當初占用耕地時已向村委會繳納了占用費，再讓繳納有抵觸情緒。再加上原來村委會管理混亂，賬目不清、不明，造成執(zhí)行難。2、占用的耕地多為以租代征，被處罰的個人或企業(yè)認為應(yīng)向?qū)嶋H受益人收取。
（6）涉及司法拆遷的行政非訴執(zhí)行案件
1、 拆遷面積普遍較大、規(guī)劃要求不嚴、案件爭議焦點集中、當事人尋求法律途徑救濟的少、強制拆除比例高。建房只要不與重點工程和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃相沖突，就能獲得許可，并且占地面積大，也沒有層數(shù)和高度限制；審批手續(xù)簡便。一般只要報土地行政管理機關(guān)審批就行了，審批手續(xù)簡化的多；監(jiān)督機制不完善。無相互監(jiān)督機制。另外，土地管理部門也監(jiān)管不嚴，只要不是完全沒有經(jīng)過審批或在特殊地理位置上，一般不會對違法建房行為進行處罰。另外當事人爭議的焦點也并不是土地征收的合法性，而是拆遷安置的補償數(shù)額，即使對土地征收的合法性提出異議，也不過是增加補償?shù)恼勁谢I碼。人們也清醒的看到，在現(xiàn)行征地拆遷法律法規(guī)的前提下，被征土地上的房屋將被拆除已是不可能逆轉(zhuǎn)的事實，能使自己利益達到最大化，才是其最有用、最實惠的目的。我國法律雖然規(guī)定了當事人有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟，并且《土地管理法實施條例》也規(guī)定了對補償標準有爭議的，由批準征用土地的人民政府裁決�？墒�，征地拆遷中，即使被拆遷人對征地拆遷的合法性存在很大異議，也很少通過行政復(fù)議或行政訴訟維權(quán)。首先是不懂救濟途徑。裁決如何申請、裁決的時間、裁決的部門、裁決的操作在法律、法規(guī)中沒有明確規(guī)定。同時，行政復(fù)議和行政訴訟程序復(fù)查，普及率低，不懂這些救濟途徑也就不足為奇；其次是不信救濟途徑。普遍認為地是政府在征，錢是政府在給，根本不相信通過法律途徑能夠得到公正對待；再次也不想通過法律途徑。通過法律途徑不僅要相應(yīng)費用，還要花費很大精力，而且也不見得能夠取得滿意的效果。相反，如采取過激方式，甚至進行暴力對抗，不僅能維護合法權(quán)益，還能夠?qū)崿F(xiàn)超實際價值的補償目的，也就根本不愿尋求法律的救濟。
司法實踐中，幾乎沒有裁定不準予強制執(zhí)行的。進入執(zhí)行程序的，基本上是要動用強制手段，極少出現(xiàn)行政機關(guān)撤回執(zhí)行申請或者簽訂補償協(xié)議后由被拆遷人自行拆除房屋的情況。造成這種態(tài)勢，其中不泛被拆遷人的要求過高，甚至故意刁難，當然還有不容忽視的以下原因：一是司法拆遷的順利與否，關(guān)乎城市建設(shè)進程、招商引資成敗、經(jīng)濟發(fā)展大局，因此申請人會通過各種方式促使法院盡快強拆；二是用地單位求的緊�？s短建設(shè)周期會給用地單位帶來不菲經(jīng)濟效益，所以，他們指派專人坐陣法院實行軟磨，甚至還承諾負擔執(zhí)行中的所有費用來勸說法院強拆；三是法院難有協(xié)調(diào)余地。被拆遷人不降低要求，法院無法協(xié)調(diào)結(jié)案，強拆也就無法避免。 2、容易引發(fā)申訴、上訪。房屋是人們最值錢的財產(chǎn)，無論好壞都是人格整體的一部分，多少金錢都不足以彌補內(nèi)心巨大的失落感。并且，征地拆遷一般是所處的地理位置蘊含著較大的經(jīng)濟效益，利益矛盾突出。極易引發(fā)當事人上訪、鬧事等暴力事件，不僅給法院執(zhí)行工作帶來很大困難，還影響社會穩(wěn)定。3、執(zhí)法主體混雜、材料手續(xù)不全、事實認定不清、程序紕漏突出、工作態(tài)度粗暴。4、強制執(zhí)行難度大。由于房屋在家庭中的地位特殊，被拆遷人不會輕易同意拆除，特別是多個被拆遷人聯(lián)合在一起給執(zhí)行更會帶來很大困難；不是矛盾激化的骨頭案不會申請法院執(zhí)行，而且個別被拆遷人為達到漫天要價之目的，暴力對抗法院強制執(zhí)行，甚至以自殺、自殘的方式要挾，人為造成執(zhí)行難；案件執(zhí)行成本高，需要多個部門參與協(xié)調(diào)，也給執(zhí)行增添難度。
（7）涉及征收社會撫養(yǎng)費的行政非訴執(zhí)行案件
1、少數(shù)計生執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對新《計生法》和相關(guān)條例在認識方面還存在一定差距。素質(zhì)亟待提升，有的案件由于適用法律不當或沒有嚴格按照行政程序交代訴權(quán)，使相對人合法權(quán)益不能得到及時保障，而且個別申請執(zhí)行案件也無法進入執(zhí)行程序。2、部分被執(zhí)行人在法院受理案件后，外出躲避執(zhí)行且下落不明，或家中無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，故案件只能中止執(zhí)行，計劃生育行政非訴案件執(zhí)行難問題依然不同程度存在。3、部分被執(zhí)行人由于履行能力有限，按照有關(guān)規(guī)定，當事人在首付執(zhí)行款40%后，對下余部分可采取分期付款的方式執(zhí)行，這在一定程度上拖延了社會撫養(yǎng)費征收的實際到位時間。4、有些計生部門對被征收戶的基本事實方面查詢不清，調(diào)查取證過于草率、簡單，或是對于做出征收決定的相對人未能及時提出執(zhí)行申請，使執(zhí)行申請超過法律規(guī)定的申請期限。5、法院與計劃生育管理部門經(jīng)常性溝通不夠。計生非訴執(zhí)行案件一般在基層，上級法院對基層法院業(yè)務(wù)指導須加強，同時基層法院目前還普遍存在著執(zhí)行力量不足的問題。
三、工作設(shè)想及建議
破解非訴行政執(zhí)行案件“執(zhí)行難”，一定要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照“堵住當前，清理過去，著眼將來”的要求，各行政主管部門和人民法院應(yīng)各司其職，通力協(xié)作，加強源頭治理、強化行政強制執(zhí)行力度，才有可能在現(xiàn)行的法律框架下有所作為，取得法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。 首先加強源頭治理。行政違法案件，其違法行為都有一個從開始到結(jié)束的較長過程，違法行為發(fā)生的所在地的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對違法行為具有掌握第一手違法信息的優(yōu)勢。如果在違法行為剛發(fā)生時，基層干部能及時制止并進行教育，就能防止“生米煮成熟飯”的現(xiàn)象，不但能降低以后的行政執(zhí)法成本，也能大量降低進入司法執(zhí)行程序的案件來源。所以，要充分發(fā)揮村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層優(yōu)勢，加強對行政違法案件的前期預(yù)防和治理工作，切實做到“發(fā)現(xiàn)得了、發(fā)現(xiàn)得早、處理得好”，盡可能將行政違法行為處置在違法行為的初始階段。 其次，強化行政強制執(zhí)行�！吨腥A人民共和國行政訴訟》、《中華人民共和國行政處罰法》實際上已經(jīng)賦予了各行政主管部門一定的直接執(zhí)行權(quán)，只要依法作出的處罰，若違法者繼續(xù)違法行為行政主管部門就可以及時作出具體行政行為并在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)主動實施強制執(zhí)行措施。比如，對于違法用地、違法建設(shè)案件，國土、建設(shè)規(guī)劃行政主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村街道應(yīng)當立即予以制止，能拆除的當場拆除；一時拆除不了的，拍照取證，登記造冊，發(fā)放停建通知書，并組織強制拆除。
再者，多部門聯(lián)合執(zhí)行。鑒于行政非訴執(zhí)行案件量大、同類型多的特點，在此類案件的執(zhí)行工作中，可以由黨委、政府適時組織有關(guān)國土、規(guī)劃、公安、計生、水利、安全監(jiān)督管理等部門及人民法院聯(lián)合開展專項集中執(zhí)行活動。通過集中執(zhí)行，攻克一批具有典型意義的難案，起到執(zhí)行一件教育一片的效果，在社會營造有利于行政處罰非訴執(zhí)行工作開展的良好環(huán)境，促使更多的當事人自覺履行。
還有就是能否考慮建立一個事前溝通機制即凡是有違法行為被法院正在執(zhí)行未結(jié)案的企業(yè)和個人在銀行和其他部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的要有相關(guān)部門的證明，如是則不予辦理相關(guān)事宜。公證機關(guān)可否不予辦理公證手續(xù)。
涉及行政非訴執(zhí)行案件的當事人因各種原因外出躲避，下落不明的。各級行政機關(guān)能否將強制執(zhí)行內(nèi)容分離開，即將罰款和行為分開，單獨進行處罰。
加大宣傳教育工作力度，營造良好法制輿論氛圍。各行政機關(guān)應(yīng)充分利用多種形式向群眾宣傳相關(guān)政策，不斷增強當事人的法制意識，使其牢固樹立科學文明進步的觀念，并從思想深處根除一些落后的舊觀念和不良思想。提高依法行政和文明執(zhí)法水平。同時，堅持說服教育在先，強制執(zhí)行在后原則，促使當事人主動履行義務(wù)，達到執(zhí)行一案，教育一片的效果。
法院在行政非訴執(zhí)行案件中一定要窮盡一切執(zhí)行手段做到三個堅決：該查封財產(chǎn)的堅決予以查封，該凍結(jié)銀行存款的堅決予以凍結(jié)，該拘留、罰款的堅決予以拘留、罰款，絕不姑息遷就。對窮盡一切執(zhí)行手段后確無執(zhí)行能力的案件，該中止的中止，該終結(jié)的終結(jié)，不留尾巴和拖后腿，力爭所有行政非訴執(zhí)行案件在法定期限內(nèi)執(zhí)結(jié)。
孟村回族自治縣人民法院：王金城 劉黎明
