[ 韓春暉 ]——(2012-2-9) / 已閱22260次
四、我國行政主體內在結構的研究意義
作為行政法學的, 基本理論，對行政主體內在結構的研究與型構在我國目前行政法制現狀中具有其獨特意義，它對于整個行政法學體系都發揮著基礎性的整合作用。具體來看，主要包含如下三個方面：
（一）有利于促進行政救濟的完善
在我國目前將行政主體資格與行政復議被申請人和行政訴訟被告資格等同的基本定位下，這是關于行政主體內在結構研究的最直接的功能。行政主體內在要素間的協調規則可以促進我國行政救濟制度的發展與完善，使行政主體的范圍與行政復議被申請人和行政訴訟被告的關聯性保持一種現實平衡。
例五：北京市海淀區某工商所（甲）以自己名義作出某一行為，此時作為行政相對方的公民（乙）可以向海淀區工商局或海淀區政府申請復議。 [24]
從上一級機關復議管轄的原則出發，我們無法確定行政主體（即復議被申請人）到底應為“海淀區工商局”還是“某工商所（甲）”。而依據《行政復議法》第15條第1款的規定，甲具備了職權和名義兩個要素，有無責任這一要素卻不明確，似乎也難以確定是否為行政主體。顯然，這種制度構建不僅不利于公民權利保護，也不利于行政組織的效率保障。如果乙向海淀區政府申請復議，之后他對復議決定不服時將不得不面臨一個更加強大的對手作被告，而且這樣導致海淀區工商局在行政監督的層級體系中被跨越，其監督權力與責任被虛化。實際上，依據前文所述權責一致的一般解釋規則，該派出機構無疑應具有行政主體資格，行政復議機關應確定為“設立派出機構的部門。”《行政復議法》的這一規定應當予以相應修改和完善。
（二）有利于提高行政行為的質量
這是我國行政主體內在要素協調規則從行政救濟出發對行政行為的引導功能。比如，我國行政主體的內在結構中，對于“法定職權”與具體行為過程中的“實際權限”的沖突持寬容態度。也就是說，對于超越授權種類和幅度范圍的行政行為，被授權組織仍然要承擔法定的責任。在例三中，工商所（甲）的行為顯然構成了無效行為，依據前文所述最大化權利救濟的補充適用規則，它也應當為其行為承擔相應責任。在這些情形中，行政行為都不能逃避法院的合法性審查，有利于行政機關自始至終按照司法審查的標準來真正貫徹依法行政。
（三）有利于深化行政組織的研究
這是我國行政主體內在結構研究最終目標和根本價值。比如，當前我國行政主體的職權與責任兩種要素的確定依據并不完全一致，主要體現在職權可以依據“三定”方案來確定，而責任則不能。這種差異導致權與責相分離，形成公民權利救濟的障礙。依據權責一致規則的要求，就必然要求我國行政機關職權的法定化，促使行政機關的“三定”方案的法制化。另外，之前的行政主體研究關注于行政主體動態的外部變化，主要集中于討論中央與地方關系、政府的職能轉換、機關間的職能配置、行政主體的類型和相應的責任等問題。而行政主體內在結構的研究關注于行政主體靜態的內部關系，集中討論職權、名義與責任的界定與協調的技術與規則，使得我國行政主體不僅有多樣統一的“外在形象”，而且有血氣通暢的“五臟六腑”，形成內外協調、內通外順、多樣并存卻又完整統一的理論建構。
注釋:
[1]參見張樹義：《行政主體研究》，載《中國法學》2000年第2期。
[2]關于行政組織的研究始于我國行政法學產生之初，并伴隨著其發展而不斷深入。如王民燦主編：《行政法概要》，1983年版；姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年版；應松年、朱維究編：《行政法學總論》，工人出版社1985年版；羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，都對行政組織進行了介紹，一般采用“行政機關”“行政組織”和“行政機構”、“行政法主體”等概念。行政主體這一概念最早來自王名揚教授的《法國行政法》（1988年）。之后才有了關于行政主體理論的研究。筆者認為，關于行政主體的研究可分為兩個階段。前一階段可稱為外國行政主體理論研究階段。著重介紹法、德、日等國家的行政主體理論。目的是引入行政主體概念，這一階段也可以說是介紹。真正的研究始于后一階段。這一階段主要是將外國行政主體理論與我國逐漸發展起來的行政主體理論進行比較分析，目的是剖析我國行政主體理論之不足。可以稱之為反思性研究階段。近期來的反思性研究論文主要有：薛剛凌：《我國行政主體之檢討》，載《政法論壇》1998年第6期；薛剛凌：《行政主體再思考》，載《中國法學》2001年第2期；呂友臣：《行政主體理論評析》，載《研究生法學》1998年第2期；李昕：《中外行政主體理論之比較分析》，載《行政法學研究》1999年第1期；楊解君：《行政主體及其類型的理論界定及探討》，載《法學評論》1999年第5期；楊偉東：《從被告的確定標準看我國行政訴訟主體劃分之弊端》，載《中央政法管理干部學院學報》1999年第6期；張樹義：《論行政主體》，載《政法論壇》2000年第4期；張樹義：《行政主體研究》，載《中國法學》2000年第2期；沈巋：《重構行政主體范式的嘗試》，載《法律科學》2000年第6期；李洪雷：《德國行政法學行政主體概念的探討》，載《行政法學研究》2001年第1期；蘇尚云：《行政主體理論存在的問題探析》，載《求實》2001年第1期；候菁如：《行政主體理論之探討》，載《當代法學》2002年第8期；陳迎：《行政主體理論之評析》，載《當代法學》2003年第10期；關保英：《行政主體的義務范疇研究》，載《法律科學》2006年第1期；章志遠：《當代中國行政主體理論的生成與變遷》，載《貴州警官職業學院學報》2007年第1期，臧燕、劉權：《完善我國行政主體理論的構想》載《法制與社會》2007年第2期， 等等。
[3]如薛剛凌認為，行政訴訟的成本、行政訴訟的后果和國家賠償的責任都歸屬于國家。參見應松年主編：《當代中國行政法》（上卷），中國方正出版社2005年版，第180頁。
[4]如從薛剛凌的《我國行政主體理論之檢討》和《行政主體之再思考》到楊解君的《行政主體及其類型的理論界定與探索》，再到張樹義的《行政主體研究》和《論行政主體》、李昕的《中外行政主體理論之比較分析》，直至沈巋的《重構行政主體范式的嘗試》都是走的這么一條路徑。其中蘊涵的一個進行分析的假設性前提是：以法、德、日行政主體理論為衡量的標尺。
[5]張樹義、方彥編：《中國行政法學》，中國政法大學出版社1989年版，第48頁；張樹義：《論行政主體》，載《政法論壇》2000年第4期。
[6]參見薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期。
[7]參見張煥光、胡建淼：《行政法學原理》，勞動人事出版社1989年版，第28頁；王連昌主編：《行政法學》，四川人民出版社1990年版，第71頁；羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第67頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第68頁。
[8]參見《行政訴訟法》第25條第4款、《行政訴訟解釋》第20條第3款。
[9]參見任進：《國務院行政機構的若干問題》，載《行政法學研究》2002年第3期。
[10]《行政訴訟解釋》第20條第3款規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機關或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起行政訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”可見司法解釋認同“超出法定授權范圍”時其權力行為仍歸屬于派出機構。“超越授權幅度”當然可以理解為“超出法定授權范圍”，但是“超越種類”到底應屬于“超出法定授權范圍”還是“無法律授權”在法律解釋上不無疑義。
[11]參見《行政訴訟解釋》第19條。
[12]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第81頁。
[13]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第78頁。
這種政府規章是否授權的不確定性也增加了確定某一行政組織“責”這一要素的難度。
[14]參見余超：《對行政主體多元化趨勢中幾個問題的思考》，載《法制與社會》2007年第3期。
[15]參見楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，載《法學評論》1999年第5期。
[16]參見《行政訴訟解釋》第21條。
[17]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第80頁。
[18]參見《行政訴訟解釋》第20條第1款。
[19]參見《行政訴訟解釋》第20條第2款。
[20]參見《行政訴訟解釋》第20條第3款。
[21]參見《治安管理處罰法》第91條。
[22]參見楊偉東：《從被告的確定標準看我國行政訴訟主體劃分之弊端》，載《中央政法管理干部學院學報》1999年第6期；王曉丹：《論我國行政主體的重新界定》，載《當代法學》2003年第3期；郎佩娟、陳明：《行政主體理論的現狀、缺陷及其重構》，載《天津行政學院學報》2006年5月；章志遠：《當代中國行政主體理論的生成與變遷》，載《貴州警官職業學院學報》2007年第1期。
[23]中國證券監督管理委員會的法定職權來自于非法制化的政策文件。即國務院于1994年1月5日下發的《關于中國證券監督管理委員會列入國務院直屬事業單位序列的通知》。
[24]《行政復議法》第15條第1款規定：“（二）對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議。” 可見，在這一情形中，行政復議機關有兩個：即“海淀區工商局”和“海淀區政府”。
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