[ 繆力晨 ]——(2011-11-22) / 已閱18519次
加強依法行政 提高城鄉規劃管理思路
【摘要】：城鄉規劃是政府的一項重要公共政策。當前城鄉規劃工作矛盾多，壓力大，面臨著前所未有的危機。本文通過加強依法行政，提高城鄉規劃管理思路，如何為平陽縣規劃建設部門能深化城鄉規劃管理制度改進提出幾點建議：一是城鄉一體、全域謀劃；二是上下協同、分級負責；三是研管聯動、夯實基礎；四是民主公開、強化監督；五是部門合作、合力共進；六是批后監管、嚴格執法；七是加強效能、自查自糾。筆者通過上述的幾點建議，希望在城鄉規劃工作中能進一步提升行政和技術統籌管理能力，為實現我縣城鄉規劃建設事業推向一個新的階段盡獻自己綿薄之力。
【關鍵詞】： 依法行政 城鄉規劃 管理 思路
改革開放之初，城市規劃因其自身對市場適應性而迅速壯大起來，但隨著政府機構改革不斷深入，部門之間的職能競爭日趨激烈，規劃工作職能和綜合調控功能弱化的趨勢也日益明顯。平陽規劃建設局肩負著履行管理好全縣規劃建設事業工作，任重而道遠。黨的十六大提出的以五個統籌為主要內容的科學發展觀和建設社會主義和諧社會的發展目標，預示了今后城市發展的方向。為如何推進城鄉規劃管理思路創新，提升城鄉規劃的綜合調控功能，不斷適應社會主義市場經濟的發展要求，以成為當今城鄉規劃工作迫切需要解決的重大問題，現結合工作實際談談看法。
一、當前城鄉規劃工作存在的困難與問題
1、市場經濟社會發展對城鄉規劃工作要求。
計劃經濟時代，規劃是計劃的延續和空間落實，往往是項目建設布局到哪里，規劃編制到哪里，從而形成了以規劃服從項目的一種開發為導向的規劃思路。這種思路與現今以人為本，全面協調可持續的科學發展觀構建和諧社會是不相適應的。近年來，出現了規劃滯后于建設，規劃先行官指導地位減低甚至阻礙建設發展的問題。如何加快城鄉規劃建設思路，實現由項目導向型規劃向資源管治型規劃的轉變，真正使城鄉規劃從技術管制向公共政策屬性轉化，還任重而道遠。
2、城鄉規劃工作面臨的矛盾。
一是城鄉規劃工作戰略性與政府任期政績短期性之間的矛盾。規劃考慮的是地方建設長期發展的利益，研究規劃發展工作期限往往比較長，而一屆政府任期只有5年，政府領導往往只對任期內自己能辦成的事感興趣，所以現在社會上出現政府領導任期規劃之說。二是經濟發展對資源環境承載的稀缺性之間的矛盾，如土地指標稀缺、資源環境不協調等等。三是城鄉規劃工作的綜合性與城鄉建設部門的專業之間的矛盾。城鄉規劃部門是屬于建設范疇的一個系統，社會上大多數人都認為規劃建設部門是專業部門，而城鄉規劃工作具有很強的綜合性、政策性、法治性、地方性、長期性、實戰性等特點，這些職能與角色的錯位，嚴重限制了規劃綜合協調作用能力的正常發揮。
3、職能遭受肢解的壓力。
近年來，各有關部門都在不斷強化自己的職能，開展了各類直接涉及空間布局的規劃，希望自己部門能在空間布局上有更大的發言權。面對當前這種部門間競爭有余，合作不足的狀況，規劃部門面臨著急需加快規劃管理機制改革，進一步強化城鄉規劃工作在政府層面與技術層面統籌能力的客觀要求。只有我們與時俱進地提升統籌管理能力，借用各方面的力量，才能不斷強化城鄉規劃的權威性和實施的嚴肅性。
4、現行體制和機制暴露出的問題。
這些問題可歸納為“四多四少”：一是上級政府重視規劃審批多，實施監管少，造成規劃調整隨意，剛性不足。二是規劃管理工作限制性規定多，因勢利導少，加上現有規劃人員管理力量不足，違法建設屢禁不止，在一些突發性事件面前規劃部門大部分成為責任追究的重點對象。三是法定職責多，實際行使權利少，形成進退失據，壓力很大，特別是基層單位。按現行管理體制，規劃建設部門負責人應對什么事都有決策權，而實際上什么事情都決策不了，相反責任都是部門負責人的。四是規劃方面研究多，單個項目研究少，建設項目規劃管理中缺乏技術支持。重規劃輕項目的研究方式，沒有建立建設項目的評估制度與可行分析，以至在建設項目管理時以簡單的圖紙來應付項目，致使規劃編制越做越細，抓不住本質，而導致規劃適應不了城市的發展變化，到頭來規劃的原則往往難以堅持。
二、城鄉規劃管理工作的建議與對策
堅持以科學發展觀為統領，按照走資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧、城鄉協調發展、互促共進的新型城市化道路的要求，完善規劃編制體系，提高城鄉規劃編制水平，健全城鄉規劃決策機制，強化城鄉規劃實施監管，加快建立城鄉一體空間規劃管治制度，充分發揮城鄉規劃在城鄉建設中的戰略目標。
1、城鄉一體，全域謀劃。“城鄉規劃法”將城鎮體系、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃在內的全部城鄉規劃納入了一個法律范疇，并指出立法的宗旨是“加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展” [3]，就是規劃的范圍從城市進一步延伸到農村，統籌安排城市和村鎮建設、人民生活、產業發展和資源環境保護、城鄉基礎設施和公共設施布局，努力實現城鄉規劃的全覆蓋，各類要素全統籌，各類規劃在空間上的全協調，使城市規劃與鄉村規劃成立對接關系。標志著打破原有城鄉分割的規劃模式，進入到了城鄉總體布局規劃的新時代，這是城市化和市場經濟發展的必然要求。
2、上下協同，分級負責。按照“一級政府，一級事權、一級規劃、一級職權”的原則，建立層極有序的城鄉規劃管理體系，特別要求加強上級政府對下級政府規劃實施事前監督與指導作用。有以下三個方面：一要嚴格執行《城鄉規劃法》有關規定，進一步強化總體規劃的修編管理。凡涉及強制性規定內容修改的，必須要按法定程序經原批準機關同意，確保規劃審批權威性和嚴肅性。二要嚴格實施城鄉規劃備案管理制度，特別要加強對控制性詳細規劃備案，建立建設用地邊界管理制度，控制性詳細規劃的編制范圍不得突破總體規劃所確定的建設用地邊界；三要根據國家、省、市和縣有關規定，嚴格執行建設項目分級選址定點管理制度。
3、研管聯動，夯實基礎。目前城鄉規劃編制與城鄉規劃管理工作脫節的問題嚴重，規劃的編制難以適應管理工作的需求，很多規劃是屢編屢改，極不嚴肅。要按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策、依法辦事”的要求改進規劃編制研究工作，加強規劃和項目統一審查和審批制度，健全決策機制，完善決策程序。
4、民主公開，強化監督。原《城市規劃法》過分強調單一的政府行政部門責任，沒有公眾參與，多部門參與合作的法定程序，使編制和實施規劃的職能主要集中在政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規劃管理部門的行政管理缺乏有效的監督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾錯能力。新頒布實施的《城鄉規劃法》明確提出“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城市規劃予以公告，并采取論證會。聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見”[3]，并明確賦予公眾查詢權、舉報權和控告權。在規劃監督機制方面，也更加完善，通過審議、備案，定期報告及報告規劃實施情況等方式，明確了立法機關和上級政府的監督權利。要認真貫徹落實《行政許可法》和《政府信息公開條例》，強化規劃部門的審批程序，縮短審批時限，可以實行窗口審批的一律進窗口審批，逐步建立科學合理的審批管理機制，規范高效的審批運行機制，嚴密完善的審批監督制約機制。深入推進政務公開，加強電子政務建設，對辦證審批以及執法處罰等群眾關心、社會關注的熱點問題，要進一步公開辦事程序、辦事標準、辦事結果等“六公開，六公示”制度，推行審批責任制，“誰審批，誰負責”，“誰違規，追究誰”，不斷增加工作的通明度，努力塑造規劃系統服務品牌。大興求真務實之風，深入基層開展調查研究。緊密結合“下基層、化糾紛、解難題、辦實事”以及“規劃進社區協管服務”活動，對企業和群眾進行面對面的交流與指導，及時幫助企業、群眾解決困難，同時還要規范“一書三證”行政許可核發制度和建立規劃委員會制度，切實做到科學、民主、公開和透明。
5、部門合作，合力推進。城鄉規劃是綜合性工作，涉及到方方面面，離不開政府與相關部門的支持和幫助。規劃工作并不完全是一種權利，而是一種綜合服務，規劃部門必須進一步增強服務意識，積極主動地為有關部門服務，與有關部門溝通，爭取上級政府和相關部門支持，只有各部門凝成共識，形成合力，才能進一步發揮城鄉規劃資源配置和宏觀調控功能作用。
6、批后監管，嚴格執法。一是強化責任意識，加強對在建工程項目的巡查管理。執法人員對在建工程進行全方位的動態跟蹤監察，發現問題及時糾正和處理，使其盡量解決在萌芽狀態。二是突出抓好經營性建設項目工程的監管。實行查封停工，組織專門執法力量，與鄉鎮府、土地、城建等部門聯合執法，現場看守，對不配合執法的建設單位與施工單位堅決不允許重新開工，不能出現新的違法超建，并爭取強制措施組織拆除違章建筑。三是加大對違法臨時建筑的整治和拆除力度，發揮鄉鎮政府強制拆除違法建筑物的權利。
7、加強效能，自查自糾。繼續深化城鄉規劃效能監察工作開展，抽調專人負責此項工作。采取定期或不定期督察制度，開展自查自糾，違章立制重預防，對各科室的自查成果要進行逐項檢查，發現問題及時向相關科室反饋，并予以督促解決，對一時不能解決的問題，進行匯總后，召集相關科室人員協商解決，真正發揮督察作用落實到位。
中國的城市化進程已駛入“快車道”，在新形勢下的平陽縣規劃建設事業也在發生巨大變革，規劃建設部門不僅要擔負起應有的責任，而且也是進一步加強自身建設發展的最好機遇。從這一點，規劃建設部門的每個工作者要認真學習《城鄉規劃法》，深刻理解《城鄉規劃法》，適應社會的變化，在工作中勇于探索。規劃建設部門要根據當地的實際抓緊制訂相應的地方政策與規定，完善城鄉規劃公眾參與保障機制和監督檢查機制，發揮效能監察作用，加大行政執法和法制建設宣傳力度，實施制造良好的輿論氛圍，為平陽縣規劃建設工作推向一個新的臺階！
