[ 倪學偉 ]——(2003-8-27) / 已閱13091次
海 事 行 政 訴 訟 論 略
倪 學 偉
由最高人民法院于2001年8月9日公布并于9月18日起施行的《關于海事法院受理案件范圍的若干規定》，是我國因應加入WTO的現實而采取的一項重大司法舉措。該文件第40條、第41條規定，海事行政案件、海事行政賠償案件由海事法院專屬管轄；第60條規定，海洋、通海水域行政主管機關依法申請強制執行的案件，由海事法院專屬執行。這一規定使海事法院平添了行政審判權，因而是對專業法院不得管轄行政訴訟案件舊規定的重大突破。該文件的頒布施行，使海事法院的專業審判舞臺在千年交替的新世紀更為廣闊；使海事法院作為我國涉外審判窗口的極端重要地位較之從前更為凸顯。
WTO的有關規則已明確要求成員國加強對行政行為的司法審查，故而隨著我國“入世”后對外貿易的繁榮和對外運輸的增多，海事行政訴訟無疑將會逐年增加并越來越普遍。海事法院如何公正、高效地行使海事行政審判權，海洋及通海水域行政管理機關如何正確應對海事行政訴訟并力爭取得良好訴訟效果，是近段時間內必須加以認真研究并妥為解決的理論與現實方面的緊迫問題。本文擬對海事行政訴訟的幾個基本問題作一粗淺探討，拋磚引玉，并以此就教于海運界學者、朋友。
一、海事行政訴訟的基本特征
海事行政訴訟是指從事海洋運輸、生產等活動的行政管理相對人不服海洋及通海水域行政管理機關（以下簡稱海洋行政機關）的具體行政行為，或不服該機關的復議決定，在法定期限內向海事法院起訴，由海事法院根據法定程序對該海事行政爭議進行審理和判決的司法活動。
海事行政訴訟的原告是從事海洋運輸、海洋漁業生產、海岸帶開發、大陸架及海底勘探開發等活動，受海洋行政機關監督和管理的行政相對人。海洋行政法律關系與其他行政法律關系一樣，相對人處于被管理和服從的地位，無權自行否定具體行政行為的效力和拒絕履行，當認為具體行政行為侵犯其合法權益時，只能通過法律賦予的救濟手段，如要求行政復議或提起行政訴訟等來保護其合法權益。中國或外國的自然人、法人、合伙組織、社會團體和其他組織從事海洋運輸、漁業生產、海岸帶開發等經營活動，與海洋行政機關發生監管與被監管關系時，都擁有作為海事行政訴訟原告的資格。行政機關原則上應專司行政管理活動，而不得從事上述生產經營，因而行政機關不可能成為海事行政訴訟的原告。這與海關行政訴訟不同，行政機關可能因為種種事由進出關境而與海關發生管理與被管理關系，成為海關法律關系中的行政管理相對人，故而在海關行政訴訟中，行政機關在特定情況下是可以作為原告起訴的。
海事行政訴訟的被告具有恒定性，即被告只能是海洋行政機關。在我國，海洋行政機關主要有：（一）代表政府統一行使航務行政管理權、主管水上交通安全監督、參與海洋環境保護監督的海事局（原港務監督機關）；（二）監督管理漁業水上交通安全、預防和減少漁船交通事故、維護漁業勞動者生命財產安全的漁港監督機關（漁監）；（三）維護漁港及漁業水域正常生產秩序的漁政管理機關（漁政）；（四）管理國家海域有償或無償使用的主管機關海洋局（或海洋管理辦公室）；（五）其他的海洋行政機關，如對海洋及通海水域的水體污染事件具有監管職能的環保局、通海水域人民政府下設的水利局、水產局或其他水行政主管機關、基層人民政府等等。上述海洋行政主管機關代表國家行使對海洋和通海水域的行政管理權，且以國家強制力為后盾行使職權，實行依法行政、政務公開和政務透明的原則。當發生海事行政爭議時，倘若海洋行政機關認為自己的行為是錯誤的，則有權更改或撤銷；倘若認為是對的，則可以要求相對人履行，也可以依靠國家強制力量，依法強制或申請海事法院依法強制相對人履行。因此，在海事行政爭議中，國家已經賦予了海洋行政機關解決爭議的能力，再無必要作為原告提起行政訴訟、請求司法權的保護。這里必須明確，海洋行政機關作為行政訴訟的被告，并不意味著其實施的具體行政行為必然違法而敗訴，勝敗與否取決于海事法院對案件事實的查明和依法審判。
海事行政訴訟是相對人認為海洋行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益而提起的，對國務院及各級人民政府的抽象行政行為，以及對海洋行政機關工作人員的獎懲、任免等決定不服的，不得提起行政訴訟。抽象行政行為實質上是海洋行政機關的行政立法行為，這種行為只能接受上級行政機關和立法機關的審查，我國憲法沒有授予海事法院類似于違憲審查權的權力，法院不能干涉這種抽象行政行為。對海洋行政機關工作人員的獎懲、任免等決定是該機關管理其內部事務的行政行為，其監察權由相應的人民政府行使，不屬司法審查的范圍。
二、海事行政訴訟與海事行政復議的關系
海事行政復議是指相對人對海洋行政機關的具體行政行為不服，申請有管轄權的行政機關依照法定程序重新審查，由有權機關作出撤銷、變更或維持原具體行政行為的整個行政司法過程。海事行政訴訟與海事行政復議作為法律規定的救濟手段，其目的具有一致性，即都是為了維護和監督海洋行政機關依法行使海洋及通海水域的監管職權，保護相對人的合法權益。但同時兩者又有顯著的如下區別：
第一，性質不同。海事行政訴訟是由司法機關即海事法院通過司法程序解決海事行政爭議，屬于司法監督活動或司法保護活動。海事行政復議是帶有司法活動特征的行政管理，亦即是帶有司法性質的一種準司法活動，實質上還是海洋行政機關的一種具體行政行為。有鑒于此，根據司法管轄高于行政管轄的原則和司法最終解決的原則，相對人不服海洋行政機關行政復議的，在法定期限內都可以向海事法院提起海事行政訴訟，尋求司法保護。特別值得一提的是，根據最高人民法院的規定，自2001年9月18日起，海事行政訴訟案件即成為海事法院的專屬管轄范圍，普通人民法院沒有管轄權，且該類行政訴訟案件的二審機關并非有關高級人民法院的行政審判庭，而是審理海事法院海商、海事上訴案件的民事審判庭。關于在海事法院內部是否增設海事行政審判庭的問題，全國人大及最高法院未有定論。筆者認為，以目前海事行政案件的比例，以不設專門的行政審判庭為妥，可在海商庭或海事庭內設立一個人員較為固定且行政法律素養較高的行政案件審判合議庭，專司海事行政案件審判工作；待該類案件大幅上升時再考慮設立專門的海事行政審判庭。
第二、適用程序不同。海事行政訴訟適用《中華人民共和國行政訴訟法》規定的訴訟程序，具有公正、嚴謹的優點，而且海事法院處于海洋行政機關系統之外，根據所謂“任何人不得為自己案件的法官”的原則，從程序公正角度講，法院更能作出客觀公正的審判。海事行政復議適用《中華人民共和國行政復議法》及有關的行政復議實施辦法等規定的程序，具有簡易、方便和高效的優點，能保證海事行政糾紛得到及時、迅捷的解決。實踐證明，加強海事行政復議工作，一方面可以使大多數行政爭議得到快速解決，另一方面又可減輕海事法院的受案壓力，節約有限的審判資源。
第三，審查的范圍不同。在海事行政訴訟中，海事法院一般只能審查海洋行政機關的具體行政行為是否合法，而該行為是否適當則不屬司法審查的范圍，因而海事行政訴訟的結果，原則上只能是維持或撤銷引起爭議的海事具體行政行為，而不能變更原具體行政行為。在海事行政復議中，復議機關享有全面、廣泛的權力，可以維持、撤銷或變更原海洋行政機關的具體行政行為。從復議機關可以變更屬于原海洋行政機關自由裁量權范圍內的事項這一點看，海事行政復議實質上也是一種具體行政行為。
三、海事行政應訴
海事行政應訴是指海洋行政機關在接到海事法院應訴通知書后，以被告身份參加海事行政訴訟，依法享有訴訟權利，承擔訴訟義務，以證實和維護所實施的具體行政行為合法性的活動。
在海事行政訴訟中，海洋行政機關不能作為原告起訴，也不能反訴，只能以被告身份應訴。海洋行政機關作被告，只表明在訴訟中該機關的特定身份和法律地位，那種認為當被告不光彩的習慣意識是錯誤的。海洋行政機關應訴是在法庭上接受司法監督、檢驗其具體行政行為是否合法的公務活動，目的是確保海洋行政機關依法行使監管職權，維護國家的海洋及通海水域法制秩序、行政管理秩序。對于合法的海事具體行政行為，法院依法判決維持，使該行為得到司法權的確認，因而更具有權威性，執行起來更加順利。對于違法的海事具體行政行為，法院依法判決撤銷或部分撤銷，這與海洋行政機關依法監督管理的工作原則是完全一致的，因而也是必須的。所以，海事行政訴訟是保證海洋行政機關依法充分行使職權，有效進行海洋及通海水域監管的一種司法活動，海洋行政機關應配合海事法院的司法監督工作，積極應訴。
海洋行政機關在行政應訴活動中，應依法充分、正確地行使以下權利：（一）答辯權。答辯權是作為被告的海洋行政機關對原告提出的訴訟理由進行回答和辯駁的權利。海事法院立案后5日內將起訴狀副本發送海洋行政機關，該機關應在收到副本之日起10日內向法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀。答辯狀應針對海洋行政相對人提出的訴訟理由進行回答和辯駁，陳述事實應客觀、真實，援引法律、法規、規章應準確、適當。不提交答辯狀，屬于對自身訴訟權利的放棄，不影響海事法院對案件的審判。但是，放棄答辯權，不對其合法行政行為予以有理有據的充分說明，顯然會增加敗訴風險，不利于海洋行政管理權的維護和行使，因而面對被訴行政行為，應以積極答辯為妥。在案件審理過程中，海洋行政機關還有用書面和口頭方式進行辯論的權利。（二）委托訴訟代理人代理訴訟的權利。海洋行政機關法定代表人委托他人代理訴訟時，應向法院提交委托書，并列明委托權限。訴訟代理人最好是既懂法律又熟悉海洋運輸、漁業生產、海岸帶開發等行政管理業務的律師。代理律師的專業化分工已是大勢所趨，加入WTO后將更進一步強化這種分工，因而聘請專業律師代理訴訟可能會事半功倍。訴訟代理人在授權范圍內的一切訴訟活動，對海洋行政機關具有法律效力，不得因為訴訟結果對自己不利而否認代理人的代理行為。（三）有申請訴訟保全的權利。當海洋行政機關認為在訴訟過程中，可能因為原告一方的故意行為或其他原因而造成法院判決不能執行或難以執行時，其有權在判決作出前，請求法院對原告的財產采取查封、扣押、凍結等強制措施。（四）在第一審判決、裁定宣布前，海洋行政機關有撤銷、變更所作出的具體行政行為的權利。提起海事行政訴訟的目的在于糾正違法的具體行政行為，保護原告的合法權益。海洋行政機關主動糾正違法的具體行政行為，同樣可以達到這個目的，而且還可以大大縮短訴訟時間，因而為法律所允可、提倡和鼓勵。在應訴過程中，海洋行政機關還享有申請回避、查閱并申請糾正庭審筆錄、提起上訴、申請法院強制執行已生效的判決、裁定等方面的訴訟權利。
在行政應訴活動中享有廣泛訴訟權利的同時，海洋行政機關還應承擔相應的如下訴訟義務：（一）對爭議的海事具體行政行為負有舉證責任，有義務提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件；（二）在訴訟過程中，應遵守訴訟秩序，服從法庭指揮，尊重對方當事人和其他訴訟參與人的訴訟權利；（三）按照海事法院要求，提供和補充證據；（四）自覺履行海事法院發生法律效力的判決、裁定。
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