[ 楊濤 ]——(2003-8-5) / 已閱10584次
異地交流與民主法治
楊濤
近日，＜＜檢察日報＞＞報道，四川省地級市檢察院檢察長已基本實現了異地交流。從目前的情況看，可以毫不夸張地說，異地交流在全國已是蔚然成風。從橫向來說，從黨的主要領導（常委以上）、政府的主要領導交流肇始，到檢法兩長的交流，繼而推行到公安局長等實權職位領導交流；從縱向來說，從鄉鎮、縣（區）的領導交流，繼而地市乃至省一級領導交流，異地交流成了一種風尚。
異地交流為什么會形成為一種風尚呢？制度的設計者要用它有何用處呢？筆者分析，原因主要在于是防止官員在原藉就任，照顧親朋、結黨營私，阻斷官員利用在原藉情況熟悉而進行腐敗。當然這一制度伴生了又一附帶功能，便是保護官員，以免其因為在原藉人情太多而難以開展工作。一句話，異地交流的制度設計者是認為它是醫治中國熟人社會腐敗現象的一副良藥。
乍看似乎這的確是不錯的良藥，避免親親相護，然而，從深層次思考，我們會發現，這還僅僅是一種頭痛醫頭、腳痛醫腳的做法。事實上，異地交流實行多年，許多地方主要領導集體腐敗現象不但沒有減少，反而是愈演愈烈。這是因為無論交流到那里，只要是權力沒有得到有效的制約，腐敗總是能輕而易舉，官員們結交新的關系，照舊結黨營私。家鄉的親友也可不遠萬里投奔而來，尋求權力的出租，便是不投奔，官員們總是能通過相互之間對彼此的親友的關照達到雙贏的目的。
事實上，醫治熟人社會腐敗現象的靈丹妙藥不在于異地交流，而是民主。陽光是最好的防腐劑，如果官員的上任是由民眾選舉，官員的權力行使在由民眾監督，官員政治命運是由民眾控制，那么，即使是在原藉就任，留給他的腐敗空間到底有多大呢？他能為照顧他的親朋而無所顧忌嗎？在民主的機制下，同樣，即使是熟人太多，但親友知道他的權力是受制約的，他們會接踵而至謀求權力出租而使其難以開展工作嗎？由些比之靠異地交流來保證順利開展工作不是更有效多嗎？反之，對于一個命運由上級控制、權力行使不受監督的官員，異地交流對他有多大用處？腐敗照行不誤，親友知道他的權力如此之大有出租空間，便是遠在萬里，也會憑藉現代化的交通工具投奔而來。如果我們從另外的思維考慮，異地交流何嘗不是民主不健全的產物，在權力不受制約、監督的地方，官員便可能結黨營私、可能腐敗，人情便可能大行其是，為了對付人情、對付可能的腐敗，才會需要異地交流。
異地交流不僅對于醫治熟人社會腐敗現象是無效益的，而且對于地方民主建設而言，也是負效益的。在一個民主社會，一個地方行政官員的產生至少要具備三個條件：一是民眾對于其要有相當了解，二是本人對當地社情的掌握，三是能代表本地的利益，這實際上要求地方行政官員的產生應基于當地人產生。在異地交流條件下，這種優勢蕩然無存，民眾對一個外地的官員無從了解，其本人對當地不可能熟悉。他本人是上面選派而來，地方選舉大多只具形式意義，他考慮更多的是是上面要求和自已的升遷，當地的真正的利益考慮并不是很多，除非這種考慮與上面要求和自已的升遷有關，為博得上面的好感和自身的升遷，形象工程或半拉子工程大行其道。當然，這里也涉及到中央與地方關系問題，在我國單一制下，地方政府即對地方人大負責并報告工作，也對上級政府負責并報告工作，地方行政領導本應是由地方選舉產生，在遵守憲法和國家法律下，兼顧全國整體利益情形下，致力于地方的發展，謀求地方利益。但在異地交流情形下，我們只看到上級利益的代表，地方利益并沒有真正的代言人，地方利益難以得到切實的保障。如此一來，又對地方民主制度帶來硬傷，因為民眾無法選出自己真正代言人，沒有選出自身利益的代表，民主也就無從談起。而制度的設計者看到的卻是，一二個主要領導的異地交流并沒能解決腐敗問題，于是便使異地交流范圍更加廣泛。但是更多非本地官員上任，給地方民主帶來更多的傷害，權力也沒有受有效制約，腐敗仍無法解決，形成一個惡性循環。所以，尤其醉心異地交流，不如用力于民主建設。
其實，異地交流最盛行在于中國封建社會，封建地方官員不是由民眾選舉，是由封建皇帝選派，代表是封建皇帝整體利益，不是某地的利益，當然要異地交流，以防結黨營私。在當今的世界民主國家，無論是聯邦制美國、英國還是單一制國家法國、日本，我們鮮有聽說州市縣的地方行政長官是由異地交流產生的，倒是許多國家規定，不僅要由本地公民來擔任，而且要有一定的居住年限。
異地交流給地方民主制度帶來硬傷，異地交流針對行政官員是無效益甚至是負效益。但對于法治，對于司法官員而言，異地交流卻昭顯其價值。法治需要民主，法治卻又是理性的，也是防止民主蔽端，避免多數人暴政的良藥。就中央與地方關系而言，法治考慮是全國的利益均衡與統一而不僅僅是某一地方的利益，司法作為平衡地方行政權力有其獨特價值。同樣，司法官員代表的是國家法律，維護的是國家法制的統一，并不代表地方利益。司法的生命在于獨立，并不在于民主，司法官員在各國來看也主要不是依民主程序特別不是由地方選舉產生，而是在一定的機構任命。司法官員不應過多考慮某地的利益，甚至有時不理會某地方多數人的意志，而是在于法律的尊嚴和法制的統一，在行政官員代表地方利益的情形下，司法官員從整體從國家全局考慮，要制衡地方行政權力的濫用。在這種情形下，不是本地人而是異地交流來的人來出任司法官員更能保障法制的統一，在日本便有法官異地交流慣例。由此可見，司法官員實行異地交流有其合理內核。
但我們所實行的異地交流卻并沒有深刻理解其內內涵，對黨政主要領導要求交流，我們只是簡單地從避免人情出發，沒有考慮到它對地方民主制度的損傷。我們要求檢法兩長的交流也只是基于同樣的原因，因為目前人、財、物受制于地方的司法狀況不可能真正意義上獨立于地方，我們讓其交流同樣是基于避免人情，而根本沒有想到其發揮制衡行政權力，確保法律統一的功能。異地交流在目前多具的是政治符號意義，其有多大成效，值得懷疑。
通聯：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學院法律碩士
郵編：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com
