[ 徐衛東 ]——(2003-7-10) / 已閱52855次
基層公務員應具備的法律意識
徐 衛 東
“依法治國”被確定為我國的治國方略以來，社會各界經過研討，已就“依法行政是依法治國的核心”、“行政法治是依法治國的根本原則”形成共識。依法行政不僅要有健全的公務員制度，更要有公務員自身的高素質。因法律意識是公務員素質中最基本的素質，本文僅就基層公務員應具備的法律意識談幾點看法。基層公務員直接面對相對人（即行政管理中的被管理者），代表政府的形象，其法律意識水平直接影響人民群眾對法律的信仰和對政府的信任。本文所指基層公務員，是行政處級及其以下的國家行政機關公務人員，及各類有法律授權具有外部行政管理職能的組織中的公務人員。法律意識是指基層公務員對于廣義的法（尤其是現行法）和有關法律現象的態度，思想，觀點和心理的總稱。
一、基層公務員的法律意識，是其法律素質和依法行政能力中最重要和最基本的要素，也是依法治國的最基本條件。
從黨的十三大提出建立公務員制度的問題；十四大社會主義市場經濟目標的確立；到十五大依法治國方略的確定，經過公務員過渡培訓，我國的公務員隊伍已初步形成，十六大提出的“政治文明”中當然包括憲政、法治、民主之意，對公務員隊伍建設的要求也就更高。
但從近幾年行政執法實踐中出現的問題，我們清醒地看到這樣一種現實：基層公務員的法律意識遠遠沒有達到依法治國，依法行政的要求。究其原因，本文認為有兩個：一是客觀原因。現在的基層公務員隊伍的人員構成，有相當數量的人員是原基層黨政干部經過渡培訓而轉過來的。雖然這些人的政治素質比較過硬，但由于我國的法治是在民主法制傳統少，專制思想濃厚，且新中國成立后在較長一段時間不重視法制建設，這樣的環境中開始起步的，因此這些人的工作經驗中，就形成了政治的行政的方式占絕對優勢，而少有依法辦事習慣的狀態。二是主觀原因。現在的基層公務員在思想上沒有或者說少有關于自己也是國家法律工作者的認識。關于公務員的法律地位，大多數公務員是在公務員過渡培訓中了解到，自己的身份隨國家政治體制改革，公務員制度的建立，由“干部”明確為公務員了。但由于公務員的初任、崗前培訓時間較短，基層公務員工作任務重，而思想認識的轉變是長期的過程，因此不少基層公務員在主觀認識上，對公務員應具備什么樣的法律意識并不明確。
我們知道，依法治國必須有一支健康的執法隊伍，即要有健全的公務員體制和具有高素質的公務人員�；鶎庸珓諉T身處執法第一線，是國家機關（政府）與社會成員之間的橋梁。只有基層公務員具備了與其法律地位、職權相應的法律意識和依法行政的能力，才能使依法治國具備了最基本的條件，也才能使依法治國的核心──依法行政落到實處。可以說基層公務員法律意識水平的高低，不僅決定著其自身對法律的立法目的，具體內容的理解是否全面、深刻；而且影響到整個公務員隊伍適用法律的能力與水平。相應地也會影響到法律的尊嚴，以及政府的形象。因此，基層公務員是否具備相應的法律意識，直接關系到我國依法行政的水平和依法治國方略的實施。
二、基層公務員應具備的法律意識，是包括法律角色意識，法律服務意識和法律責任意識在內的法律意識系統，而不是幾個法律觀點的簡單相加。
（一）基層公務員應樹立公平待人的法律角色意識。
公務員在社會生活中具有公民和公職人員雙重身份。這就決定了基層公務員在社會生活中以不同身份出現時，應明確自身不同的法律角色。作為普通公民辦私事時，基層公務員就應意識到自己與其他公民一樣，法律地位平等，沒有任何特權，而不能以職務身份辦私事。作為公務員行使職權時，基層公務員應意識到自己執掌的公權，是人民依法賦予的，必須不斷提高自身的法律素質，秉公執法，而不能僅以普通群眾的標準要求自己，濫用自由裁量權。法律角色意識要求基層公務員應明確自己的雙重身份是以嚴格界定的法律關系為條件的。即在生活中辦個人的事情時，大多數是在民事法律關系中，基層公務員只能是公民角色；而在行政執法行使國家權力過程中，基層公務員是行政法律關系中行政主體的組成部分，只能是公職身份。
由于我國有兩千多年的封建社會歷史，加之新中國成立以后沒有進行徹底的反封建特權，而實行了高度中央集權的計劃經濟體制，因此在社會上存在著封建的官本位意識和封建等級特權思想。這些影響表現在基層公務員的思想意識中，就是不能正確對待國家權力的行使過程中，客觀存在著的公共權力與私權利不對等的法律關系，而將這種公共權力與私權利的不對等，等同于封建的官本位條件下的不平等。在官本位意識和特權思想作怪下，一些公務員或是真的不懂，或是忘記了自己的第一身份是公民，在成為公務員后，不執行公務時依然是普通公民，而將自己看成是“高于”普通公民的權貴。因此“替民做主”，“我為官你為民”，“我管你，你服從”等等具有明顯封建色彩的，對普通公民不平等的法律角色意識充滿一些公務員的頭腦。與此同時，這些基層公務員對上級領導者（行政首長）則表現出“人身依附”，“對上級負責”，“仰仗領導”等等卑屈的態度，這也是一種法律角色意識不平等的表現。基層公務員應該認識到，國家公務員之間，只有社會分工不同，沒有高低貴賤之分，上級公務員也是中國公民，所有的公務員手中的權力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的。因此作為執法第一線的基層公務員，若無“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識，則不可能客觀公正地對待上級領導者執掌的公權與自己行使的公權之間的法律關系，以及自己的公職身份與行政相對人之間的法律關系，而表現出對上級領導者的“謙卑”，和對被管理相對人的“亢奮”。
本文認為，由于依法治國依法行政要求所有社會成員“在法律面前一律平等”，因此基層公務員的法律意識，首先就要樹立“公民在法律面前一律平等”的法律角色意識。只有這樣，基層公務員才能明確公務員與普通公民之間只有社會分工不同沒有高低貴賤之分，地位高下之別；也才能明確，所有社會成員在法律人格上的平等，是公平待人，對上不卑，對下不亢的基礎是公正執法的前提條件。
（二）基層公務員應當樹立公正執法的法律服務意識。
我們不否認絕大多數基層公務員能夠在行使國家權力時貫徹黨的為人民服務的宗旨，但我們不能不看到在基層公務員思想觀念中實際存在的，將行政管理行政執法當作“管老百姓”、“把持權力”的錯誤觀念。因而一些公務員在執行公務時沒有公正執法的法律服務意識，卻濫用職權、吃拿卡要，甚至越權，失職，貪贓枉法，侵害被服務對象的合法權益還不以為然。當然更談不到“嚴格執法，熱情服務”。為了貫徹落實依法治國方略，嚴格依法行政，本文認為，基層公務員必須通過學習轉變在行政觀念上的落后認識，進而弄清現代行政的職能，樹立法律服務意識。
從法律賦予行政權的職能角度看，行政權力的行使，不僅僅是公務員為了管理被管理者及社會財物，而消極地遵守法定職權和權限。公務員在行使行政權時不僅要明確和承擔與權力相一致的法律責任，而且必須積極依法參與社會服務。因為現代行政的職能不是單一的管理（或行政命令），而是包括行政決策，協調，服務（或行政指揮，執行組織，監督）等等多種功能層次，多要素在內的職能體系。從現代行政法制的發展進程看，許多發達國家的行政法制觀念，已由“行政統治”演進為“行政服務”意識。國家行政在經歷了“最好的政府最少管理”的實踐和認識之后，轉變為當代的“最好的政府最多的服務”，并在此基礎上提倡“服務行政”，“社會責任國家”。
我國的行政職能在依法治國的要求下，從理論上講，應該體現社會主義人民民主的性質與我黨全心全意為人民服務的宗旨的一致性。然而要落實這一點，必須有基層公務員正確的認識為前提。即基層公務員的法律服務意識，建立在正確認識了現代行政的職能是以服務為主要功能的體系這一基礎上。若身處執法第一線的基層公務員不明確現代行政的職能，要求公正執法，不樹立公正執法的法律服務意識，不僅公平待人的法律角色意識成了空洞的口號，江總書記的“嚴格執法，熱情服務”的要求難以達到，而且我國依法治國的行政職能無法落實，以依法行政為核心的依法治國方略也難以貫徹實施。
（三）基層公務員必須樹立公開制約權力的法律責任意識。
改革開放二十多年來，尤其近十多年的普法教育，我國公民的法律意識普遍提高，許多人已經懂得享有權利就必須履行相應的義務；侵犯他人的合法權益及不履行義務都要承擔相應的責任。這就必然要求公務員的法律意識有相應的提高。但在一些公務員尤其基層公務員中，還不熟悉甚至不知道，行使權力同時必須承擔法律責任，行政權力是權力（權利）與責任（義務）的統一體。
承擔責任就意味這必然受到制約。但現實中，一些人（包括公務員）受“權大于法”，“等級特權”，“國家無責任”等專制思想影響很深。因此，常聽到一些人因“買官賣官”、“有權不用過期作廢”錯誤思想作祟，濫用公權，侵犯合法主體的權益等違法行為被揭露的案件，并由此引發的各類訴訟及賠償責任。而這些人往往是在受到法律追究及制裁后才明白，行使公權力必須受到法律的制約和社會監督。當然其中也有人屬于知法犯法，想鉆法律的空子。無論那種情況，都說明這些人在進入公務員隊伍時就沒有作好勇于接受公開制約的思想準備，當然也沒有樹立承擔法律責任的意識。
從世界法制史中我們了解到，憲法的產生是為了限制專制的王權，行政法的產生是為了限制專橫的行政權。我國沒有經歷徹底的反封建過程，也沒有形成限制國家權力的法制傳統。新中國建立后，憲法、行政法的制定，都是從鞏固和完善社會主義政權建設的角度，從民主政治制度的角度進行的。這是符合我國國情的，也是結束長期的戰亂，中國共產黨領導人民進行和平建設所需要的。但在新中國成立后的幾十年中，我們沒有及時總結歷史經驗教訓，持續使用計劃經濟的中央集權方式領導社會主義經濟建設，并沿襲了“國家無責任”原則。因此黨政干部及社會上許多人思想觀念上就形成了為人民掌權不受限制，不用承擔責任的認識，也才會出現某些干部自詡為黨組織的化身，某些政府官員的個人行為卻以公職身份出現的情況。尤其改革開放后，我國經濟建設的步伐加快，社會中各利益團體的地位不斷變化，執掌國家權力的一些人鉆法律的空子，使國家無責任，國家機關權力過大，公職人員行使權力不受制約等等弊端逐漸暴露。由此引發的一些社會矛盾不僅數量不斷增加，而且問題越來越突出，矛盾越來越尖銳，甚至威脅到了我國社會主義政權建設和共產黨的執政地位。這對我國制度建設和公職人員的思想觀念轉變都提出了新的挑戰和新的要求。
改革開放后我國在法制建設上邁了幾大步：
1982年制定的現行憲法對國家機關的權力給予明確的限定，并指出“任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權”。同時賦予公民對國家機關及其工作人員批評，建議，檢舉，申訴和控告等監督權。
1989年頒布1990年10月1日生效的行政訴訟法，使公民法人和其他組織，可以通過“以私訴公”即俗稱“民告官”的訴訟途徑維護自身的合法權益，同時行使對行政機關及其工作人員的監督權。
1993年公務員條例的實施；1995年1月1日國家賠償法的生效，都使政權法制建設有了明顯的進步。
尤其1997年的刑法（及四個修正案），對公職人員利用職權犯罪有了更為具體的規定，使我國曾長期存在的當權者沒有法律制約的局面有了徹底改變。然而在法律制度形成以后，必須有具備相應素質的人來實施。因此總結歷史經驗教訓，我們今天必須要求公務員樹立，行使公權力就必然受到公開制約和要承擔法律責任的意識。因為82憲法頒布后，我們雖然有了關于制約國家權力的最高層次的法律規范，但由于當時的掌權者頭腦中沒有公開制約權力的法律責任意識，社會中也沒有形成公開制約權力的有效機制，因此憲法在相當一段時間內沒能發揮出應有的強制作用。雖然隨著改革的深入，行政訴訟法、國家賠償法及刑法等的實施，我們在制度建設上已摒棄了“國家無責任”的做法，但許多公務員的思想觀念并沒有真正樹立起與現代法治相符合的法律意識。只有公權力的行使者能夠樹立起相應的法律意識，自覺接受公開的社會監督和法律制約，公正執法才能落實，公平待人的實現才有保障，依法治國，依法行政才能轉變為現實。
基層公務員只有樹立了公平待人的法律角色意識，公正執法的法律服務意識和公開制約權力的法律責任意識，才能在依法治國方略指引下，在建設社會主義政治文明過程中，使依法治國這個系統工程，通過基層公務員依法行政的政府形象作用及全社會知法，懂法，依法辦事的法律秩序條件中得以完成。
總之，基層公務員樹立公平待人的法律角色意識、公正執法的法律服務意識和公開制約權力的法律責任意識，目的是為我國建立合法有序的社會秩序提供必要條件；為法治國家的建設和政治文明建設營造良好的法制環境。
*此文是作者在科級公務員專題講座上的講稿；《法制建設》曾在1999年以“公務員應具備的法律意識”為題，發表過其中第二個問題的主要內容。
（作者單位：北京市東城區委黨校）
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