[ 劉鴻泉 ]——(2011-9-8) / 已閱12803次
【內容提要】圍繞我國憲法對檢察機關的性質和職能定位，按照黨的“十七大”提出的司法體制改革的總目標和總要求，從研究檢察權與檢察機關偵查權關系入手，分析檢察機關在履行憲法賦予偵查權活動中存在的問題，闡述檢察機關偵查權制度的有關理論，提出完善檢察機關偵查權理論體系和相關立法的建議。
【關 鍵 詞】特別檢察權 特別偵查措施 調查權 偵查管轄 補充偵查
近年來，在學術界關于檢察機關偵查權的爭論十分激烈，有學者主張取消檢察機關偵查權，使其成為單純的公訴機關；也有一些社會知名人士從我國當前反腐敗斗爭的實際需要出發，主張突破現行憲法框架，仿照香港特別行政區和美、日等國家的反腐敗做法，成立與國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、國家軍事機關并行的“國家廉政總署”，專門行使原檢察機關對國家工作人員職務犯罪的偵查權。而檢察系統同仁的觀點當然是主張進一步完善偵查權制度，并提出了一些理論支撐和有關偵查權改革的建議。筆者認為，這些同仁的觀點應當是很客觀的。
黨的“十七大”報告指出：“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”。黨的“十七大”報告為檢察機關法律地位作出了權威性的注解，對檢察改革的方向提出了明確的要求。下面，筆者圍繞這一精神，從以下幾個方面闡述檢察機關偵查權問題，有不妥之處，請不吝賜教。
一、完善檢察機關偵查權制度是檢察改革的重要內容
檢察機關偵查權是檢察權的重要組成部分，探討檢察機關偵查權制度必須首先對檢察權理論中的一些概念有一個清晰的認識。
關于檢察權力方面的概念有“檢察權”與“法律監督權”等提法，應當如何定義“檢察權”與“法律監督權”？二者有什么聯系和區別？對這個問題，一直存在著很大的爭議，在實際工作中也有被混亂使用的情況。
我國《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第一條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。這既是憲法對檢察機關作為國家機關的重要組成部分的定位，是與國家行政機關、國家審判機關、國家軍事機關并行、由最高國家權力機關產生并向它負責的國家法律監督機關；也是憲法對檢察機關行使權力性質的定位，通過行使法律監督權，監督行政機關、審判機關切實執行法律，并監督全體公民和組織嚴格遵守法律，以保障國家法律的統一正確實施。
《憲法》第一百三十一條規定：“人民檢察院依照憲法和法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉”；《人民檢察院組織法》第九條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人干涉”�！皺z察權”的概念以憲法的形式固定下來，并與其它國家權力相區別，是獨立于國家職能中的行政權、審判權和軍事權之外的國家權力。
由上述法律規定可以看出：“法律監督”是我國法律體系中的一個專門術語，有其特定的含義，它是指專門的國家機關根據憲法和法律的授權，運用法律規定的手段對法律實施情況進行監察督促并能產生法定效力的活動［1］，是《憲法》和《人民檢察院組織法》對我國檢察機關的性質和職能定位，而就國家權力的劃分來講，檢察機關行使的權力應當統稱為“檢察權”，而不應當稱為“法律監督權”，“法律監督權”的提法沒有憲法和法律的依據，只是學術概念；行使檢察權的各種活動和過程應當稱為“法律監督活動”。諸如“檢察監督”等提法，是根據監督主體不同相對于“人大監督”、“群眾監督”、“輿論監督”而言的，不是特定的法律術語。
而《檢察官法》第六條把“依法進行法律監督工作與公訴、對直接受理案件的偵查和其他法律規定的職責”并列舉出，規定為檢察官的職責，是以當前檢察機關內設機構的職責分工為依據，以突出強調法律監督職責來說明檢察官職責的，這里的“法律監督”應當主要指的是立案監督、偵查監督、民事行政審判監督等工作職責，與檢察機關作為法律監督機關的憲法定位是有區別的。檢察官的上述幾項職責在邏輯關系上是并行的，也是有區別的，不能理解為偵查、公訴等工作不屬于法律監督活動。
基于這樣的理解和概念劃分，根據憲法和法律的規定，檢察權應當包括法律監督權、偵查權和公訴權。法律監督權指的是偵查監督以及民事行政檢察、監所檢察等監督權力和職責。有學者提出：“檢察權與偵查權、法律監督權是包含與被包含的關系，屬于屬種關系［2］，筆者同意這種觀點。由此，我們可以對“檢察權”定義為：“是指人民檢察院通過直接受理案件偵查及公訴、法律監督活動，行使追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為，以保障國家法律統一正確實施的一項獨立的國家權力�！币簿褪羌瘋刹闄�、公訴權、法律監督權三位一體的混合性國家權力［3］。
近年來，在“誰來監督‘監督者’的呼聲中，檢察機關的法律監督職能有逐漸削弱的趨勢，特別是1996年修訂的《刑事訴訟法》和相關的司法解釋，縮小了檢察機關偵查管轄的案件范圍，對直接受理案件的犯罪主體范圍也進行了嚴格限制，僅限于《刑事訴訟法》第九十三條限定的國家工作人員。在偵查手段方面，嚴格限制傳喚、拘傳犯罪嫌疑人不得超過12小時的規定；雖然法律賦予檢察機關偵查程序適用公安機關的偵查程序，但是，由于沒有公安機關的特殊偵查手段，很難獲取高科技、高智商、高級別職務犯罪案件的證據。由于警察和律師權力不斷擴張，立案監督、偵查監督成了“雞肋”，《說明不立案理由書》、《通知立案書》往往成為一紙空文。由于庭審方式的轉變，法官成為審判的主角，出現“審判引導公訴”的怪現象，一些基層檢察院公訴什么罪名，都要事先征求法院的意見；多數檢察院多年沒有抗訴案件，完全喪失檢察機關的重要監督權。
由于法律監督職能的削弱，行政機關及其工作人員違法行政、司法人員枉法裁判等問題日益突出；一些在全國有重大影響的冤案、錯案頻頻發生，雖然原因很多，但是，檢察機關的監督不力是重要原因，甚至個別檢察機關和工作人員面對壓力和誘惑，不敢監督甚至同流合污，使案件得不到公正處理。
因此，按照黨的“十七大”關于司法體制改革的總體要求，盡快提高檢察機關法律監督“權威”是一項十分緊迫的任務。要真正把對檢察權理論的認識提高到一個新的高度，以偵查權的權威體現檢察權的權威，以完善的檢察權制度體現黨的“十七大”和憲法對檢察改革的總體改革要求和職能定位。
二、特別檢察權賦予偵查權更廣闊的外延
在學術研究和現行法律條文中，還沒有“特別檢察權”的概念和術語。筆者認為，引入“特別檢察權”的概念，主要是基于《人民檢察院組織法》第五條第一款“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權”。這里的檢察權，筆者理解，應當包括對上述特別案件的特別偵查權、特別逮捕權、特別公訴權等全部檢察權。
我們知道，從1949年9月21日由《中國人民政治協商會議》產生的最高人民檢察暑，到1954年9月1日由中華人民共和國第一屆全國人民代表大會通過的第一部憲法《中華人民共和國憲法》和《人民檢察院組織法》產生的最高人民檢察院和地方各級人民檢察院；從1957年到1966年檢察職能被嚴重削弱、1968年被砸爛，再到1966年到1978年人民檢察制度的空白階段，新中國的檢察制度經歷了一個曲折的發展過程。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議修訂的《中華人民共和國憲法》決定重建人民檢察院，1979年7月修正通過的《人民檢察院組織法》進一步確立了人民檢察院的性質、法律地位和職權。《人民檢察院組織法》雖經修改，但仍然保留了第五條第一款規定的內容。
為什么《人民檢察院組織法》第五條第一款明確規定人民檢察院這一職權呢？筆者認為，這應當是《人民檢察院組織法》對檢察機關憲法地位和法律監督職能的進一步明確確認，也是在檢察機關剛剛恢復重建以后，黨和國家針對在“文革”期間法制遭到嚴重破壞，而賦予檢察機關的一種特別權力，旨在通過檢察機關依照憲法的規定履行法律監督職能，維護憲法秩序，保障國家法律、法令和政策的暢通，使檢察機關真正成為“法律的守護神”、 維護國家法律的“代言人”。當時，雖然沒有“特別檢察權”的法律術語，但是，1980年9月全國人大常委會發布了為專門審判林彪、江青反革命集團主犯而成立的最高人民法院特別法庭和最高人民檢察院特別檢察廳的決定，則是在憲法之外對檢察機關的特別授權，開啟了以法律手段解決特殊主體實施特殊犯罪問題的先河，為我國法制建設寫下了濃重的一筆，對今天的檢察權理論研究和司法改革均有借鑒意義。
圍繞憲法賦予檢察機關這一特別檢察權，筆者認為，在對檢察權的理論研究時，我們應當在憲法的框架內，對檢察權的認識有以下突破：
突破一：賦予檢察機關對特別案件的偵查權。
所謂“特別案件”，主要依據《人民檢察院組織法》第五條第一款的規定，涉及嚴重危害重大公共利益、國家安全等具有重大影響的案件，如重大安全事故案件、重大泄露國家秘密案件、危害國家安全犯罪案件等；以及特別身份人員的犯罪案件，如省部級以上國家工作人員、全國人大代表犯罪案件等。對于這些案件，由檢察機關行使特別檢察權，能夠有效地維護公共利益和國家利益。
對于上述案件行使偵查權的法律依據，除《人民檢察院組織法》第五條第一款的規定外，《刑事訴訟法》第十八條規定的“對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”也是重要的法律依據。雖然現行《刑事訴訟法》對檢察機關的立案管轄作出了嚴格的限定，但是也采取了原則性與靈活性相結合的辦法，以體現《人民檢察院組織法》的憲法性規定。對此，我們應當從憲法對檢察機關性質和職能定位的高度，理解《刑事訴訟法》關于檢察機關偵查管轄的有關規定精神。
也有的學者主張恢復檢察機關的普遍偵查權［4］，強調檢察機關應當對所有刑事案件都有偵查管轄權。對此觀點，筆者認為，恢復檢察機關普遍偵查權，不僅與現行《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》相抵觸，而且偏離了《憲法》對檢察機關的性質和職能定位，實踐中也是行不通的。
賦予檢察機關特別檢察權，并不是恢復檢察機關普遍偵查權，而是貫徹黨的“十七大”關于司法體制改革的精神，是維護憲法權威的需要，是樹立檢察權威，切實保障憲法和法律及政策貫徹實施的需要。當前，我國政局穩定，經濟社會快速發展，但是，不容忽視的問題是：關系到黨和國家生死存亡的反腐敗斗爭面臨非常嚴峻的形勢，從一些揭露出來的案件看，貪污賄賂、瀆職侵權等腐敗犯罪案件向著高級別、國際化、集團化方向發展，嚴重威脅著政權的穩固和執政黨的威信，國家法律、政策受到嚴重挑戰，由此引起的社會矛盾日益突出。另外，由于一些行業、部門和地區的國家工作人員失職、瀆職，甚至勾結黑惡勢力欺行霸市、魚肉百姓，造成重特大事故頻發，給人民生命財產造成嚴重損失，檢察機關對這些案件行使特別檢察權是完全必要的。
突破二：賦予檢察機關特別偵查措施權。
1997年修訂的《刑事訴訟法》雖然賦予檢察機關有權決定采取拘傳等五種強制措施，但是，在強制措施的執行上卻規定必須由公安機關執行，采取強制措施的權力并沒有完全掌握在檢察機關手中。在偵查措施方面，一是內設偵查機構沒有包括秘密監聽、黑客技術、電子跟蹤等技術偵查決定權和實施權，給偵破無受害人、無現場、實物證據少，依靠言詞證據破案的賄賂犯罪案件帶來極大困難，如果破案需要，只能商請公安或國家安全機關行使；二是內設偵查機構沒有偵查實驗權，如必要，根據《刑事訴訟法》108條的規定，應當“經公安局長批準，可以進行偵查實驗”；三是內設偵查機構沒有通緝權，如果是應當逮捕的犯罪嫌疑人在逃，需要通緝，可商請公安機關，“公安機關可以發布通緝令”，是否發布的決定權不在檢察機關。
筆者認為，沒有上述特別偵查措施的偵查權，是不完整的偵查權。如果以檢察機關不具備這方面的人才和經驗而不賦予檢察機關完整意義的偵查權，既違背憲法對檢察機關的定位，也背離我國司法體制改革的基本要求。另外，這樣也與國際慣例不符。一些人對檢察機關行使偵查權頗有異議，總是以“保護人權”等借口阻止檢察機關特別偵查權的合法化。但是，為了多數人的人權，我們更有必要打擊貪污腐敗分子。2004年9月在我國召開的第十七屆國際刑法學大會上通過的《國家交往中的腐敗及相關犯罪的決議》為今后法律賦予檢察機關特別偵查手段提供了國際法上的依據。實際上，香港廉政公署、美國反貪機構均有合法的特別偵查手段，并值得我們借鑒。
三、完善偵查權制度必須賦予檢察機關調查權
調查權是與偵查權關聯密切的專門權力。法律沒有賦予檢察機關相應的調查權，但實踐中檢察機關在決定是否對直接受理的案件立案偵查前均進行必要的初步調查，即我們通常講的“初查”。檢察機關直接受理案件的來源主要是舉報，而初查一般是對舉報材料的核實，沒有限制人身自由和財產的權力，只有在發現了犯罪嫌疑人和犯罪事實后才轉入立案偵查階段。
賦予檢察機關調查權是檢察機關偵查權的特點決定的。檢察機關偵查權的對象是工作性質政治性、犯罪手段隱蔽性極強和犯罪主體特殊的職務犯罪案件，不經過長時間的調查是無法進入偵查程序的。另外，雖然調查工作由核實舉報材料開始，但是，檢察權的特點決定了調查活動必須主動出擊，不能坐等舉報材料。雖然有資料表明檢察機關立案偵查案件來源70%以上來自舉報，但實際上有約20%的案件線索來自工作人員的“調研”，也就是我們平時講的“自摸”線索，只不過在統計案件來源時歸入“舉報”的范圍。。
賦予檢察機關調查權是十分必要的。實踐表明，檢察機關的初查對于立案偵查非常重要，是決定能否準確、及時發現和追訴犯罪的關鍵環節。但是，初查又是十分艱難的，根本原因在于初查手段和權限的限制。由于《刑事訴訟法》規定了“傳喚、拘傳犯罪嫌疑人不得超過12小時”，初查是接觸被調查人也不得超過12小時，要在這么短的時間內突破案件，發現隱秘性極高的貪污賄賂犯罪是極其困難的。一些辦案人員為了多爭取控制被調查人的時間以突破案件，采取向紀檢監察機關“借時間”的辦法，求助紀檢監察機關對被調查人采取“兩規”措施，然后分別調查的辦法，造成職責不清，違法辦案。一些地區、單位立案數持續下降，導致貪污腐敗分子得不到及時準確查處，人民群眾對此反映強烈。因此，賦予檢察機關充分的調查權，提高偵查工作的準確性，保證辦案的法律效果和社會效果是十分必要的。
賦予檢察機關調查權是完善司法權力配置的必然要求。在中國的反腐敗機制中，“黨委領導、紀檢協調”成為主導因素，許多案件都是在紀檢監察機關首先調查后發現犯罪而移交檢察機關進入司法程序的，經過紀檢監察機關的調查似乎成為檢察機關立案偵查的必經程序。紀檢監察機關調查國家工作人員貪污腐敗問題，“兩規”這種非訴訟方式是其重要手段，不但可以限制被調查對象的人身自由，而且由于“案情重大、復雜”，被調查人被“兩規”的時間很長，有時達一年左右，在“兩規”期間往往有武警戰士警戒或者看管。盡管如此，仍有被調查對象逃跑、自殘、自殺等問題發生。紀檢監察機關辦案沒有受到任何監督，其“兩規”手段也深受一些人的質疑，甚至受到西方國家的政治攻擊。反觀檢察機關進行初查就沒有這些手段和權力了，即使檢察機關通過接受舉報案件線索首先開展的一些調查，在決定初查時也被要求必須事先向黨委請示、報告，是否可以開展初查以及怎樣查。這種做法不但有違檢察機關獨立行使檢察權的原則，而且增加了調查工作的環節，降低了工作效率，增加了泄密的幾率，本來要求密級極高的初查活動卻在陽光下操作，調查工作的成功率也就很難保證了。我們應當承認，檢察機關查辦貪污賄賂等職務犯罪犯罪離不開黨委的正確領導和有力支持，但檢察機關的正常調查和偵查活動是檢察機關行使職權的內部工作問題，如果一律都向黨委請示匯報，難免有以黨紀、政紀代替法律之嫌疑，這應當是深化司法體制改革、完善司法權力配置的重大障礙。
賦予檢察機關調查權具有可比性。如果檢察機關調查權與公安機關調查權比較，也存在明顯的差距。《人民警察法》、《治安管理處罰法》賦予公安機關很大的調查權，如盤問、留置、口頭傳喚的權力，都是公安機關調查違法犯罪案件的重要手段，至于警察可以在一定條件下使用武器，更是檢察人員望塵莫及的權力。
賦予檢察機關調查權具有可行性。近些年，檢察機關按照中央的有關部署，與公安、工商、稅務、審計、安全、海關等有關行政執法機關建立了相互聯系協調的機制，根據各自職能，相互移送案件線索；對于發生的重大安全責任事故的調查，還采取了聯合調查組的形式進行處理。雖然這種執法形式的效果有待于實踐檢驗，人們對這種執法形式的合法性存在爭議，但是，無疑為今后法律賦予檢察機關調查權提供了實踐基礎，具有一定的可行性。
四、提前介入制度是檢察機關偵查權制度的必要補充
“提前介入”是檢察機關是依照《刑事訴訟法》第六十六“人民檢察院可以派人參加公安機關對重大案件的討論”的規定，對公安機關的偵查活動在進入提請逮捕前進行監督的活動，是在偵查監督實踐活動中總結出的一個具體偵查監督方法。根據一般的理解和通常的做法，提前介入活動的目的主要是引導偵查機關準確取證，防止證據滅失，為批捕和公訴打基礎，不屬于偵查活動，沒有直接調查取證和采取強制措施的權力。
從實踐情況看，檢察機關提前介入公安機關偵查活動的情況很少，即使提前介入了，也只是“參加討論”，偵查監督職權幾乎形同虛設。還有一些案件，檢察機關應當提前介入，但沒有介入，如公安機關立案偵查了一些應屬于檢察機關管轄的案件，在提請逮捕時檢察院才知曉，批準逮捕后與公安機關協商移送檢察機關；還有個別公安人員職務犯罪的案件，公安機關自行立案偵查并采取拘留措施后才移送檢察機關。造成這一局面的主要原因是“提前介入”無明確的法律規定，《刑事訴訟法》第八條關于“人民檢察院對刑事訴訟實行法律偵查監督”的規定太原則和過于籠統；而第六十六條則只規定檢察機關只能“可以參加討論”而已。至于《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百八十一條規定的偵查監督的十一項職責、權力，則只是重復檢察機關原有的法定職責和有關法律、制度規定，沒有什么新意，操作性極差，對公安機關也沒什么法律約束力。
筆者認為，在現行法律框架下，檢察機關的“提前介入”活動法律依據不足，不宜過多使用。在今后的司法改革和立法中，要對“提前介入”的目的進行修正，把它作為檢察機關行使偵查權的一個重要補充，而不僅僅是引導、監督公安機關的偵查活動。在程序方面，可以規定“對于公安機關偵查的重大案件，應當邀請檢察機關參加，檢察機關可以直接調取有關證據和采取強制措施；認為該案件應當由檢察機關受理時，可以直接立案偵查，公安機關應當將有關證據材料移送檢察機關�！蓖瑫r，還應明確規定檢察機關提前介入的必要條件、案件的范圍和類型，以可能涉及職務犯罪案件、嚴重破壞國家法律法令案件、嚴重危害國家安全案件為宜。
五、自行偵查是檢察機關行使偵查權的重要方式
《刑事訴訟法》第一百四十條第二款規定：“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查”。這里的“自行偵查”，就是檢察機關對公安機關移送審查起訴的刑事案件，認為犯罪事實不清，證據不足，決定自己開展搜集證據和采取強制措施的活動。自行偵查活動在實踐中主要是自己補查有關證據，對有爭議的鑒定結論重新鑒定，追捕遺漏的犯罪嫌疑人等活動。
對于自行偵查活動，《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定得比較籠統。筆者認為，法律應當在以下方面作出詳細規定：
一是可以決定自行偵查的條件。當發現公安機關有非法收集證據、徇私枉法和犯罪嫌疑人、被害人對有關鑒定結論提出異議時，應當決定自行偵查。
二是明確規定在自行偵查階段享有公安機關所有偵查手段和措施的權力，對新發現的犯罪嫌疑人可以采取拘留、監視居住、逮捕等強制措施。
三是經過自行偵查如發現案情重大復雜，可以退回公安機關補充偵查，并重新計算辦案期限。
四是自行偵查終結后可以決定直接起訴或者撤銷案件，對于直接撤銷案件的，公安機關可以申請復議復核。
五是對于自行偵查的案件，檢察機關可以調動公安機關辦案力量予以配合，服從檢察機關的指揮。
有了這樣的規定，自行偵查才是真正的偵查，公訴引導偵查才具有可操作性，檢察機關對刑事訴訟活動的監督才能落到實處。
六、調整偵查管轄是檢察機關偵查權制度改革的核心
偵查管轄主要是指公安機關（國家安全機關、監獄機關）、人民法院與檢察機關對刑事案件行使偵查權上的職責分工。根據《刑事訴訟法》第十八條的規定，刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外；貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查；對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查；自訴案件，由人民法院直接受理。
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