[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱27574次
根據《憲法》和《國務院組織法》規定，國務院有權"改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定或命令"（憲法第89條第13、14項）。"縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定"（憲法108條）。有權"改變或撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第51條）。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權："撤銷本級人民政府不適當的決定、命令"（《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第39條，憲法第104條）。可見，國務院改變撤銷和各部委、地方各級行政機關不適當決定命令，縣級以上各級人民政府改變撤銷下級政府不適當決定命令，各級人民政府改變撤銷所屬工作部門的決定命令是憲法和組織法賦予的一項法定職權。所謂行政機關的決定命令既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體決定、命令，因此，上級監督審查下級機關的抽象行政行為是具有法律依據的。行政復議機關完全可以依據憲法、組織法的規定復議審查下級機關和所屬部門作出的抽象行政行為。
（二）行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經驗
《行政復議條例》實施7年來，我們已經在審查具體行政行為方面積累了一定成功經驗。這為今后審查抽象行政行為奠定了基礎。特別是復議機關在審查依照違法不當的抽象行政行為作出的具體行政行為時，有權在職權范圍內撤銷改變違法不當的抽象行政行為。這種對抽象行政行為間接復議審查的嘗試說明，對抽象行政行為的復議審查不僅是必要的，也是可行的。將抽象行政行為納入復議范圍，意味著相對人不僅對依照抽象行政
行為作出的具體行政行為有權申請復議，而且對抽象行政行為本身可以直接申請復議，這可以在更大范圍內保護相對人合法權益，督促行政機關依法行政。
（三）海外行政復議制度提供了審查抽象行政行為的經驗
海外行政復議制度從另外一個側面反映了擴大復議范圍的可行性。例如，根據美國《聯邦行政程序法》第553條第五項的規定,"各行政機關應給予有利害關系的人申請發布、修改或廢除某項規章的權利。"意味著公民不服行政機關作出的規章等規范性文件時，有權要求該機關修改或廢除規章。法國的行政救濟制度事實上也是一種復議制度，依據最高行政法院的判例，不服行政機關的條例，可以申請復議。例如，"由于法律或上級條例的出現
，而使下級行政機關某項條例的存在成為不合法時，根據行政法院的判例，利害關系人可以在法律和上級條例公布后兩個月內，請求行政機關廢除或修改不符合法律情況的條例"。"由于事實情況的重大變遷，因而使某項條例的繼續存在喪失合法基礎時，根據行政法院的判例，利害關系人也可請求行政機關廢除或修改喪失存在根據的條例。"④我國臺灣省內政、財政、教育、司法行政、經濟、交通等各部組織法第三條均規定，各部就主管事務，對于各地方最高級行政首長之命令或處分，認為有違背法令或越權限者，得提經行政院會議議決后，停止或撤銷。⑤
五、將抽象行政行為納入復議范圍面臨的問題
（一）申請復議的條件
將抽象行政行為納入復議范圍后，申請復議的條件應當以相對人人身權、財產權有可能受到影響為前提條件。首先，復議申請人必須是抽象行政行為的相對人。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。因此，在申請復議條件上，不能隨意擴大抽象行政
行為相對人的范圍，而應當嚴格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。例如，市公安交通管理局發布文件，要求排氣量一升以下的機動車按車牌未尾數分單雙號駛入市區，該文件并不對所有人產生效力，而僅限于一定的范圍的機動車車主。此范圍內的人均可稱為該抽象行政行為的相對人，即享有申請復議的權利，此范圍以外的人則不能成為復議申請人。其次，相對人申請復議，必須以合法權利受到影響力前提條件。至于可種權利受到影響才能申請復議，則應參照現行與復議相配套制度的基本原則而定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權財產權受到侵害，對于公民其他權利，如政治權利、言論、出版、結社、集會、游行、示威、宗教信仰等權利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具體規定。所以，對抽象行政行為申請復議，也應以公民法人或其他組織人身、財產權利受到侵犯為前提條件，對于其他權利受到侵犯的，能否申請復議，也應以特別法的規定為準。最后，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發生法律效力的行為，作出之后并不立即對相對人產生直接的法律效力，但會在將來某一時間可能發生效力。因此，申請復議的條件應不同于對具體行政行為申請復議的條件，即不能以相對人權利已經受到不利影響為條件,而應當以相對人權利可能受到影響為前提。例如，市政府發布一項交納城市增容費的規定，要求凡于文件發布之日起落戶該市的個人均需向市政府交納一定數額的增容費。該文件發布后，雖然對可能落戶北京的人產生效力，但不一定立即對相人的權利產生實際的影響。所以，在相對人申請復議時，不能以其人身、財產權已經受到實際影響為前提條件，而應當允許所有可能受到不利影響的人申請復議。
（二）復議管轄
復議管轄應當以復議機關職權而定，原則上應以有權制定抽象行政行為的機關及其上級機關為共同可選擇管轄機關。因為只有抽象行政行為的制定發布機關或其上級機關才有權改變或撤銷違法不當的抽象行政行為。依照上述原則，如果對層次較高的抽象行政行為申請復議，則意味著必須到抽象行政行為的制定或發布機關所在地提出該申請，勢必給申請人造成過多的人力、財力的耗費。為了貫徹行政復議高效、便民原則，應當以申請人所在地的基層人民政府為管轄機關，該管轄機關無權審查抽象行政行為的，應在一定期限（如一個月）內將相關申請案卷材料直接移送至有權機關。這樣，即可以避免申請人投訴無門，耗費人力、財力的情形發生，切實保障申請人享有復議申請權；也可以防止行政機關對復議申請互相推諉、拖延審查等現象發生，監督行政機關履行復議職責。
（三）復議效果
復議機關經復議審查，通常對抽象行政行為有兩種處理結果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當的，予以改變或撤銷。前一種結果并不涉及過多的法律問題，在此恕不贅述。后一種結果則涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據此作出的具體行政行為效力如何等問題，值得認真研究。筆者認為，抽象行政行為被復議機關撤銷后，不產生溯及既往的效力。據此作出的具體行政行為效力也以不變為宜。理由是行政行為具有先定力，一旦作出又無爭議，不可變更，加之具體行政行為數量大，涉及面廣，如因此而動，必然造成大量爭議，行政機關無法應付。即使抽象行政行為被撤銷，也不必重新處理據此作出的具體行政行為。當然，考慮到當事人對抽象行政行為申請復議的目的是維護自己的合法權益，所以如果當事人曾因適用違法不當的抽象行政行為而受到影響，可以在申請復議的有效期限內，以抽象行政行為被撤銷為由提起復議申請，通過具體行政行為的復議制度解決問題。如果當事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內要求國家賠償，但索賠時效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當事人,則無權提出賠償的請求。因為未適用抽象行政行為，就意味著他不是抽象行政行為的相對人，自然無權申請復議，也無權獲得賠償。當然，除上述兩種情形外，還存在一類曾適用過已被撤銷的抽象行政行為，權利也因此遭受了損害，但未提出賠償請求的當事人。他們有權提出賠償請求，但應當在有效的索賠期內提出該要求，如果在有效索賠期未提出的，視同放棄了賠償請求權。出現上述不同結果，并不意味著法制的不統一。也不意味著法律適用的不統一。它恰恰反映了請求國家賠償的一個特點，即"國家被動提供救濟"的特點，國家賠償程序因當事人提出請求而開始，凡未提出賠償請求或放棄請求的，國家不可能也不必主動給予賠償。
（四）關于抽象行政行為的復議決定的性質
復議機關關于抽象行政行為的復議決定是對特定事項的裁決，對特定申請人的人身財產權利發生影響，因而其性質是具體行政行為。既然復議決定是具體行政行為，所以應當賦予當事人對此提起訴訟的權利，然而，一旦允許當事人對此類復議決定提起訴訟，那么必然面臨法院審查抽象行政行為的問題。復議決定是關于維持或撤銷抽象行政行為的具體行政行為，法院不僅要審查該復議決定證據是否充足，適用法律是否得當，程序是否合法，當然還要審查該抽象行政行為本身合法與否。所以，法院受理行政案件的范圍也自然擴大到抽象行政行為。很顯然，這與現行的行政訴訟法關于受案范圍的規定是不一致的，為此，有必要同時修改行政訴訟法關于受案范圍的規定，使二者協調起來。
①應松年主編《行政行為法》，人民出版社1992年版，第755頁，方世榮《論具體行政行為》武漢大學出版社1996年版，第88-90頁。
②國務院法制局編《行政復議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第160-161頁。
③應松年主編《行政行為法》，人民出版社1992年版，第755-759頁。楊解君、溫晉鋒《行政救濟法》，南京大學出版社1997年版，第163頁。
④王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第150頁。
⑤[臺]翁岳生《行政法與現代法治國家》，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，1990年版 ，第113頁
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