[ 王敬文 ]——(2011-5-23) / 已閱34615次
《物權法》第四十二條規(guī)定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。即征收土地補償的內容分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等三項補償費用。
⑶補償標準
《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農業(yè)人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。 被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。 征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。 即：
①征收耕地的土地補償費、安置補助費的標準，在《土地管理法》中確定了一個幅度；
②征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省級人民政府參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。
③地上的附著物和青苗的補償標準，亦由省級人民政府規(guī)定。
④土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費具體的補償標準均由省級人民政府制定。
在湖南省，土地補償費和安置補助費標準由省政府統(tǒng)一規(guī)定，并將這兩項費用合二為一。地上的附著物和青苗補償，執(zhí)行市州制訂并報省政府批準的補償標準（湘政發(fā)[2009]43號）。
（4）補償時間。《土地管理法實施條例》第二十五條第四款規(guī)定：征用土地的各項費用應當自征地補償安置方案批準之日起３個月內全額支付。
9、被征地農民集體及農民個人的權利義務
（1）拒絕辦理征地補償登記手續(xù)權。《征用土地公告辦法》第十四條第一款規(guī)定：未依法進行征用土地公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續(xù)。
（2）拒絕辦理征地補償安置手續(xù)權。《征用土地公告辦法》第十四條第二款規(guī)定：未依法進行征地補償安置方案公告的，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。
（3）拒絕建設單位動工用地權。《湖南省征地程序暫行規(guī)定》第十一條規(guī)定：征地補償安置方案經依法批準后，征地補償安置費應在３個月內全額支付到位。對未按期全額支付到位的，市州、縣市人民政府不得發(fā)放建設用地批準書，農村集體經濟組織和農民有權拒絕建設單位動工用地。
（4）履行及時領取征地補償費用、及時騰地的義務。《湖南省征地程序暫行規(guī)定》第十一條規(guī)定：征地補償費用全額支付后，被征地的農村集體經濟組織或農戶拒不領取征地補償費用、拒不騰地的，由市州、縣市國土資源部門依法責令限期騰地；逾期不騰地的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。
10、爭議解決
目前，對征地補償爭議的解決，主要走的是行政途經。
（1）政府裁決。《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定：……對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。即征地補償安置方案批準后，被征地的農村集體經濟組織和農民對補償標準有爭議的，由縣級、地市級、省級人民政府協調，協調不成的，征地是由省級政府批準的就由省級政府裁決，由國務院批準的就由國務院裁決。
《湖南省行政程序規(guī)定》第一百零九條規(guī)定：“本規(guī)定所稱行政裁決，是指行政機關根據法律、法規(guī)的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動。”特定宗地征地補償的具體標準，是批準征地的人民政府批準確定的，這種對特定宗地征地補償具體標準爭議的一方當事人是被征地的農村集體經濟組織和農民，另一方當事人是作出批準征地的人民政府，這不是平等主體之間的民事爭議，而是一種對具體行政行為不服的行政爭議。所以，上述這種“裁決”不是《湖南省行政程序規(guī)定》中的行政裁決。是一種行政機關自己對自己所作的具體行政行為進行的自我裁決。
（2）政府處理。《湖南省征地程序暫行規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定：因實施征地補償安置方案引發(fā)爭議的，由市州、縣市人民政府協調；協調不成的，由上一級人民政府處理。征地補償標準爭議，以及征地補償安置爭議不影響征地方案的實施。即因實施征地補償安置方案引發(fā)爭議的，由實施征地補償安置方案的市州、縣市人民政府協調；協調不成的，由上一級人民政府處理。這里所指的上一級人民政府，有可能是市州人民政府，也有可能是省級人民政府。
二、存在問題
（一）法律對公共利益的規(guī)定不明確
《憲法》、《物權法》、《土地管理法》均明確規(guī)定：國家為了公共利益目的，可以征收農民集體所有的土地。但何為“公共利益”，目前國家任何一部法律都未對此作出明確具體的規(guī)定。如此一來，“公共利益目的”就成了孫吾空在番桃宴會上的大口袋，有了這個大口袋，什么目的只要往這口袋里一裝，就成了“公共利益目的”。這就為政府濫用征收權大開了方便之門，征收土地的邏輯關系也顛倒了，不是“因為公共利益的需要，所以要征收這塊土地”，而是“因為征收了這塊土地，所以是為了公共利益的需要”。一些地方政府，為了片面追求經濟發(fā)展，努力創(chuàng)建“政績工程”，大量征收農民集體土地，建設“工業(yè)園區(qū)”，在園區(qū)內實行招商引資，創(chuàng)辦各種工業(yè)企業(yè)，或從事商品房開發(fā)。這些行為是為了公共利益，還是為了商業(yè)利益呢？法律沒有明確規(guī)定。既然法律沒有明確規(guī)定，也就誰也說不清楚了。盡管憑直覺認為不是公益目的，但憑直覺有用嗎。
（二）征收土地的地價不公
根據土地管理法的規(guī)定，征地補償費中主要的土地補償費和安置補償費，都是以該宗地征地前的年產值的標準進行計算的。土地補償費和安置補償費兩項之和，最高不會超過該宗地年產值的三十倍。2010年3月1日起施行的《湖南省征地補償標準》中，最高的長沙市區(qū)的耕地的最高補償標準是每畝66000元。當政府通過征收，將農民集體所有的土地轉化為國有后，政府再將其土地使用權有償轉讓給開發(fā)商時，其土地使用權價格的計算方式是，先進行地價評估，確定標底（或地價底價），然后通過市場競價方式確定國有土地使用權轉讓價格。如湖南某縣2011年5月12日發(fā)布的國有建設用地使用權拍賣出讓公告顯示，拍賣的土地面積為77.1畝，土地用途為商業(yè)用地和住宅用地，起拍價為每畝29.8萬元，是湖南征地補償最高標準的四倍多，其成交價不會少于起拍價。因國家向農民集體征收土地時的土地價格是按該宗土地征地前年產值的倍數計算并確定的，而開發(fā)商向國家購買土地使用權時的土地價格，是在政府確定底價的基礎上，通過市場兌價方式確定的。這種因國家向農民集體征收土地的付出，與開發(fā)商向國家購買土地使用權的付出，所使用的標準和計算方式不一，導致了國家向農民集體征收土地的價格，與國家將土地轉讓給開發(fā)商的價格之間的差異極大，這是極不公平的。國家在將征來的土地再行轉讓時，將獲得巨額利潤。有些地方政府之所以如此熱衷于征收土地大搞開發(fā)，其一是能“發(fā)展經濟”，其二是能創(chuàng)建“政績工程”，其三，也是最主要的，就是能獲得巨額利潤（也就是時下流行所說的“土地財政”），真可謂是一石三鳥。難道政府就不可以把這些巨額利潤留給農民？
（三）爭議解決的法律制度不完善、不一致，救濟途經不暢通
政府在土地征收行為中，與農民集體或農民個人發(fā)生爭議的情形主要有以下幾種：
1、農民認為政府征收土地的目的不是為了公共利益，而是為了其他利益，農民不愿征收而政府要強行征收而發(fā)生的爭議。針對這種情形，糾紛如何解決，《土地管理法》及《實施條例》均沒有作出規(guī)定。只是在行政復議法中有原則規(guī)定，即違法征收土地可提起復議，但缺乏可操作性。在現實中，政府不為公共利益目的而征收農集體土地的情形存在不少，但農民正式提出異議的卻很少。
2、因農民認為補償標準過低而引發(fā)的爭議。目前，農民集體和農民個人與政府之間發(fā)生的征地糾紛主要是這種類型。《土地管理法實施條例》（下稱《實施條例》）規(guī)定對這類糾紛的處理程序是先由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的由批準征地的人民政府裁決。從這個《實施條例》來看，一但發(fā)生對征地補償標準有異議的糾紛后，如當事人與地方政府協調不成，政府的裁決就成了必經程序。而這種行政機關自己對自己所作的具體行政行為進行的自我裁決，是難以服眾的，但《實施條例》沒有規(guī)定農民集體或農民個人對政府的這種裁決不服，是否可以提起行政復議或行政訴訟，也沒有規(guī)定這種裁決是否為終局裁決。
《實施條例》中將政府裁決列為征地補償標準爭議解決的必經程序，還與行政復議法的規(guī)定相矛盾。特定宗地征地補償標準的確定，是一種具體行政行為，依行政復議法的規(guī)定，如當事人認為政府對特定宗地的征地補償標準的確定違法，應有權申請行政復議。
3、因征地補償款不及時到位、安置方案不妥、安置不及時等原因引發(fā)的爭議。《湖南省征地程序暫行規(guī)定》（下稱《暫行規(guī)定》）中規(guī)定對這類糾紛的處理程序是：先由市州、縣市人民政府協調；協調不成的，由上一級人民政府處理。上述爭議屬具體行政行為所引發(fā)，除“由上一級人民政府處理”外，農民集體和農民個人是否可以直接提起行政復議或行政訴訟，農民集體和農民個人對上一級人民政府的處理不服，是否有權提起行政復議或行政訴訟，該《暫行規(guī)定》沒有作出規(guī)定。
三、處理建議
（一）從立法上對“公共利益”作出明確具體的、可操作性的界定
為有效防止各級政府以公共利益目的為名，濫用土地征收權，有必要從立法上對“公共利益”作出明確具體的、可操作性的界定。在我國立法沒有明確規(guī)定之前可考慮先把用于工商用途的土地，排除在政府強制性征地范圍之外。有些項目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費，將開發(fā)費用收回，甚至還可能盈利，也不應宜列為公益性項目。同時參考學者觀點可以把“公共利益”嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。 在合理界定“公共利益”的前提下，要確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。將《土地管理法》第四十三條第一款修改為國家因公共利益目的進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；非因公共利益目的的建設，需要使用土地的，可依法使用國有土地，也可依法使用農民集體所有的土地；興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅，經依法批準，可以使用本集體經濟組織農民集體所有土地；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，經依法批準，可以使用農民集體所有的土地。以化解《土地管理法》中國家因公益目的進行建設可征收農民集體所有的土地的規(guī)定，與任何單位和個人進行建設均需使用國有土地的規(guī)定之間的矛盾。
如此一來，除可有效防止各級政府濫用土地征收權外，還可以使處于行政相對人地位一方的農民集體經濟組織和農民行使救濟權時，有法可依。一但農民集體經濟組織或農民個人認為政府征地行為非為公益目的，屬違法征地，而行使司法救濟權時，因法律對公供利益有明確、具體的解釋時，農民集體經濟組織、農民個人的訴求有明確的法律規(guī)定來支持，法院的裁判也有明確的法律規(guī)定來作依據。
（二）修改征地補償計算方式，提高補償標準
政府向農民集體征收土地，是將農民集體的土地所有權轉移為國有，這實際上是農民集體向國家進行土地所有權交易的行為，農民獲得國家的補償，國家從農民集體那里獲得土地所有權。既然是土地所有權的交易行為，那么交易的價格就應與土地的價值相當。那么，政府對農民集體土地的征收，也應當遵循價值規(guī)律和經濟規(guī)律，在實施征地補償時應先由有資質的機構對被征收的土地進行評估，以評估結果為依據來確定征收補償的價格。如條件許可時，還可以以評估結果為依據，再引入市場機制，通過市場競價方式來確定被征收土地的價格。如此一來，征地補償的價格會明顯提高，即使沒有提高，但因其征地補償的計算方式和程序遵循了經濟規(guī)律，相對而言是公平的，被征地的農村集體經濟組織和農民也就不會有什么怨言了。但政府將征收而來的土地將其使用權再行轉讓時就不會有什么利潤了，至少不會有高額利潤了，因為“高額利潤”已經在農民那里。
（三）完善救濟法律制度，暢通救濟法律途經
人民政府的土地征收行為，是典型的具體行政行為。這種行為，極有可能對被征收土地的農民集體或農民個人的合法權益造成侵害。有侵害必有救濟。為維護他們的合法權益，必須要有較為完善的救濟法律制度和暢通的救濟法律途經。堅持司法機關對行政機關的土地征收行為進行監(jiān)督，使司法審查成為處于行政相對人地位的農民集體和農民個人合法權益維護的最后一道防線。為此：
一是除在《物權法》或《土地管理法》中對何為“公共利益”作出明確具體的界定之外，還應在《物權法》或《土地管理法》中明確規(guī)定：國家除為公共利益目的之外，不得征收農民集體所有的土地；
二是現行《行政復議法》第六條第（七）項已規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的，可以依照本法申請行政復議。即公民、法人和其他組織認為人民政府違法征收農民集體所有的土地的，均可依行政復議法的規(guī)定提起行政復議，行使救濟權。如在土地管理法中再明確規(guī)定：被征收土地的農民集體或農民個人認為人民政府征收土地的行為違法時（包括征收行為非公益目的、征地補償價格過低、補償款不及時到位、安置方式違法或安置不及時等情形），可以依法提起政府裁決、行政復議和行政訴訟，也可以直接提起行政訴訟。因人民政府的違法征地行為，給被征地農民集體或農民個人造成其他損失的，應依國家賠償法的有關規(guī)定予以賠償。如此一來，如被征地農民集體和農民個個的合法權益遭受侵害時，其救濟途經也就暢通了。
總之，人民政府現行的土地征收行為，存在著法律制度不完善、征收目的不合法、補償標準過低、救濟途經不暢通等問題，這些問題不解決，被征地農民引火自焚的現象還會發(fā)生，局部問題將會引發(fā)社會問題，久而久之，人民的政府就有喪失人民信任的可能，后果嚴重，必須引起重視。
參考文獻：
（1）《中華人民共和國物權法》（2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，主席令第62號公布）。
（2）《中華人民共和國土地管理法》（1986年通過，根據2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》第二次修正）。
（3）《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1998年1月27日國務院令第256號發(fā)布）。
（4）《湖南省征地程序暫行規(guī)定》（二００五年十一月十七日湖南省人民政府辦公廳湘政辦發(fā)５１號文件發(fā)布）。
（5）《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號 ，2008年4月17日公布）。
（6）《小議農村土地征用制度的現狀及完善》（作者黃啟進 、韋曉東）。
（7）《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（國土資源部令第39號）。
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