[ 黃玉清 ]——(2000-11-26) / 已閱14131次
抽象行政行為不宜實行首長負責制
黃玉清
我國行政機關實行首長負責制。抽象行政行為屬于行政機關行為之一，當屬首長負責的范圍。
我國目前尚未制定行政程序法，理論界對抽象行政行為的程序存在較大爭議。筆者認為，抽象行政行為不宜實行首長負責制：
一、抽象行政行為的特點決定了抽象行政行為不宜實行首長負責制。抽象行政行為是指行政機關針對未來發生的不特定事項設定權利、義務而制訂普遍行為規則的行為，是具體行政行為的對稱，也是行政主體做出具體行政行為的依據。從行為涉及的主體看，抽象行政行為涉及面廣，凡符合其調整范圍的相關人和事均受其約束，因而，其實施后果具有廣泛性。正是鑒于上述特點，如果抽象行政行為不當，必然會對社會造成很大危害，而不像某一具體行政行為僅對個別人的權利、義務產生影響。從這個角度考慮，抽象行政行為的表決程序不宜實行首長負責制，而應實行集體表決制。
二、從立法成本和訴訟成本的角度考慮，抽象行政行為不宜實行首長負責制。行政法規和行政規章生效后對個人或組織具有普遍約束力和強制力。違法或不當的行政法規或行政規章會嚴重損害公民、法人和其他組織的合法權益。因此，應當加強對行政立法行為的監督，對違法或不適當的行政法規應當及時予以撤銷或改變。我國也確實有一套行政立法監督體系，這體現在憲法、立法法、地方組織法和行政訴訟法等法律中的相關規定中。上述有關規定為全國人民代表大會常委會、國務院、地方人大、上級機關和人民法院等行政監督主體對違法或不當的行政法規和行政規章設定了撤銷權、修改權或司法建議權。且不說上述監督體制完備程序如何、作用發揮程度如何，但有一點是可以肯定的，即以上監督都是事后監督，如果僅憑行政首長的個人意志決定行政法規或行政規章的命運，相對于人大立法的表決而言，行政法規規章違法或不當的可能性必然會高于人大立法，由此必然會加大立法成本和訴訟成本。行政機關發布命令和決議等其他抽象行政行為亦是如此。因而，從經濟行政的角度考慮，首長負責制不適合于抽象行政行為。
三、從弘揚民主、抵制長官意志的角度考慮，抽象行政行為不宜實行首長負責制。行政立法有一個很大的特點就是規范性文件的制定過程整個都在行政系統內部來完成，因為實行的是首長負責制，文件通過及簽署與否的決定權在行政首長。另外，我國的行政追償制度只對在具體行政行為過程中有故意或重大過失的行政機關工作人員追究賠償責任，但對抽象行政行為卻沒有相關規定，這在一定程度上也會助長行政首長對職權的濫用和長官意志的滋生，而不利于民主化的進程。
此外，從我國的司法實踐來看，抽象行政行為也不宜實行首長負責制。目前行政系統內許多規范性文件相互之間在某些具體規定上存在沖突已是一個不爭的事實，這也是我國立法體制中亟待解決的問題。從一定角度講，上述問題的產生與行政首長負責制不無關系。行業保護、地方保護在一定意義上也都是行政首長長官意志的反映。
已于今年7月1日生效的立法法第七十五條規定：“部門規章應當經部務會議或者委員會會議決定”。這實際上在立法上明確了對抽象行政行為首長負責制的限制。為了促進行政決策的科學化、民主化，應當逐步縮小抽象行政行為首長負責制的適用范圍。
