[ 斯琴巴依爾 ]——(2010-10-16) / 已閱9554次
淺議檢察權在基層檢察院內部的劃分和設置
斯琴巴依爾 任全輝
縣區及縣級市人民檢察院，是我國檢察機關最基層的工作單位，承擔著非常繁重的辦案任務和上級院及地方黨委、政府交辦落實的種種事務。當前，在推進司法改革的進程中，修改和完善人民檢察院組織法乃是其中應有之義。那么，隨著人民檢察院組織法的修改，檢察權在檢察機關內部必須亦應重新劃分和設置，本文試圖從實踐的角度對檢察權在基層院內部的劃分和設置提出構想，以期為上級機關在對基層院機構改革規劃方面提供一些參考。
一般而言，我國檢察權的配置，包括不同級別檢察院之間的權力配置、檢察院內設機構之間的權力配置和檢察人員之間的權力配置。本文主要研究的是基層檢察院內設機構之間的權力配置問題。事實上，基層檢察院作為檢察權行使的基本單位，除法律規定只能由上級檢察院行使的職權外，法律賦予檢察機關的職權，基層檢察院都有權行使。
從檢察權權能劃分來看，基層檢察機關行使的檢察權主要包括：對職務犯罪進行立案偵查的權力；對各類案件批準和決定逮捕權；對刑事案件提起公訴的權力；對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟監督權、控告申訴復查權等等。這些職權分別由反貪（瀆檢）、偵查監督、公訴、民行、控申等部門行使。
從檢察權運行程序來劃分，檢察權可分為訴訟檢察權和非訴訟檢察權。所謂訴訟檢察權是指偵查機關立案偵查進入刑事訴訟程序后，檢察機關對一切執法活動、審判機關訴訟活動、裁判執法活動監督的監督；而非訴訟檢察權則是指對訴訟程序以外司法行政、司法執法活動（如強制收容、教育、戒毒等）的監督，當然也包括對特定主體群（主要指國家工作人員）違法犯罪預防等專項檢察職能。
綜上所述，我國基層檢察機關內設機構之間的檢察權配置呈現出一種平行配置的模式：在各個環節都配置了相應的檢察權，各項權能互不隸屬，行使各項檢察權的檢察官之間地位平等，各部門均可以平等地代表檢察機關行使職權，在檢察長的直接領導下獨立行使各自的職權。
由于種種因素的影響，我國基層檢察機關檢察權的劃分和配置中存在的問題已經嚴重影響了法律監督職能的有效發揮，有的甚至已成為檢察事業發展的礙障，已到了非改不可的地步，主要表現為：
其一，權能配置缺乏平衡性和連續性。由于檢察權采用平行配置的模式，各項權能互不隸屬，其最大缺陷就是導致各職能部門之間“分工負責有余”，而“互相配合、互相制約不足”。在業務管理上，缺乏集中統一的指揮和協調有效的管理，在一定程度上限制了整體監督效能的發揮，甚至出現各自為陣、監督脫節的現象。
其二、檢察權能劃分不科學、不周密，缺乏整體規劃性。在各業務部門檢察權配置問題上，專項權能的劃分表現出兩種極端性。一方面出現了各項檢察權能交叉重疊的現象，甚至多個職能部門可以行使同一項檢察權能，嚴重影響了檢察權的權威性，如就偵查權而言，瀆職侵權案件和貪污賄賂案件的偵查集中在瀆職侵權檢察部門和反貪部門，而其他職務犯罪案件的偵查權還分散于監所檢察、民行檢察等部門。另一方面也出現了部分領域檢察權行使不到位的現象，如，民事、行政檢察監督只在訴訟法中原則地規定：“有權對民事審判活動進行監督”，“有權對行政訴訟進行監督”。人民檢察院組織法至今還沒有明確檢察機關對民事行政訴訟的檢察監督權。
其三，檢察權劃分結構不合理。目前，檢察業務部門的權能劃分仍是按照訴訟環節和受案范圍設置的，科室之間的關系并沒有真正理順，往往存在分工過細、環節過多和交叉重疊等現象，影響了檢察權整體效能的發揮。在歷次的檢察機構改革中，行政部門不是減少而是增加了，行政部門過多、行政人員的比例過高的現象不容忽視。在人員配置不變的情況下，提升了黨政和服務的功能之后，相對而言就削弱、降低了業務屬性和司法職能。如對于職務犯罪預防機構，有的檢察院將之作為反貪局的內設科室，有的則將其并列于其他業務部門。機構設置上的這種混亂，既不利于上下級之間開展工作，也有損檢察機關的形象。
其四內設機構過多過濫，給基層院隊伍和業務建設帶來非常嚴重的負面作用，主要表現在以下幾個方面：（1）力量分散，形不成戰斗力。一般情況下，一個基層院的編制少的只有十幾人，多的也不過百十人，因內設機構多，有的科室只有一、兩個人，多的三、五個人。科室太小的最直接后果是：力量分散，形不成合力，有任務時力量不足，閑時又無事可干，有的科室任務重，需要加班加點，而有的科室則無所事事。（2）職能交叉，重復勞動，不利于提高工作效率。如政研室的調研工作，政治處的宣傳工作，辦公室的信息工作，在基層院完全沒有分開的必要，把信息材料分屬三個部門，不僅造成人力和資源的浪費，又容易引發推諉扯皮，影響工作效率。（3）兵少將多，頭重腳輕，助長官本位思想。機構多，科長、副科長，分管領導也隨之增多，帶“長”人員往往占編制數的一半還多，有的多達三分之二。一線干活的人少，二線發號施令的多。因設置有較多的帶“長”位置，使一些能力、政績平庸的干警比較容易登上“長”的職位，誘發人心對官位的熱衷，更有甚者則走起了歪門斜道，敗壞了檢察隊伍“官”風。
以上問題，雖反映在檢察機關內部機構設置層面上，但卻從檢察制度的整體上對檢察權的發揮和檢察官隊伍建設構成嚴重影響。因此，在當前推進檢察制度改革過程中，應當重新設置和劃分科學合理的檢察機關的內部機構。為此，筆者結合基層院工作實踐，提出以下構想：
（一）應統一規定基層院內設機構的規格。憲法規定人民檢察院、人民法院與同級人民政府均由同級人民代表大會選舉產生，說明了檢法兩院與同級人民政府是平行的國家機關，不存在隸屬關系。因此不能將兩院等同為政府下屬部門，應明確基層人民檢察院為副縣級單位，正職領導為副縣級，副職領導為正科級，內設機構統一為副科級規格。
（二）應大規模的削減撤并基層院內設機構的數量，不應要求基層院內設機構與省、市院設置對應。本人認為，根據目前基層院工作任務和人員情況，設置“四局三處一隊”八個單位比較適宜。
1、刑事檢察局。該局承擔目前偵查監督、公訴、監所三個業務科的工作任務。其理由是：偵查監督與公訴分設完全沒有必要，對一個刑事案件的辦案流程，分偵查、審查、審判三個環節足夠了，沒有必要再捕、訴分開進行內部制約。制約過多，重復勞動多，不利于提高工作效率，也不利于對案件跟蹤監督和偵查指導。另外兩個科室的名稱叫法也缺乏科學推敲，將兩個同屬刑事檢察工作的業務分別取名為偵查監督和公訴，不能涵蓋其工作本質，在邏輯方面也存在錯誤，難道公訴科對偵查工作就不監督嗎？公訴科對審判監督在名稱上如何體現？基層院設置監所科完全沒有必要，縣區院一般只有一個看守所，有些區級院還沒有看守所，對看守所的監督工作量很小，將對看守所的法律監督并入刑事檢察中，設專人負責，有利于對個案從批捕環節到執行環節的跟蹤監督，便于互通情況，提高工作效率，對有監獄駐地的縣區，其監督職能可收歸市級院派駐檢察室監督。
2、反貪污賄賂局。該局承擔轄區內的反貪污賄賂工作。人數多的基層院在反貪局內部可下設幾個辦案組，不應再設辦案科。
3、反瀆職侵權犯罪偵查局。該局承擔轄區內的瀆職侵權犯罪案件的偵查工作，內部也沒有設科的必要。
4、控告申訴檢察科。該局承擔目前基層院的民行檢察、控告申訴檢察工作任務。民行檢察業務其實質也是辦理申訴案件，基層院人員少，案件少，沒有單獨設科的必要。
5、政工科。該處將目前基層院分設的紀檢監察納入其中，將宣傳工作剝離出去。主要負責基層院政治、人事、教育培訓、紀檢監察、黨建等工作。基層院人員少，一年甚至幾年才會出一起違法違紀案事件，沒有必要設專門的紀檢監察機構。
6、秘書科。該處承擔目前基層院辦公室、政研室和政治處的一部分工作。主要負責文秘、宣傳、統計、檔案、協調等工作。
7、檢察技術室。該處主要負責基層院計財、裝備、基建、車輛、通信網絡等后勤保障工作。基層院技術科應予取消，這是因為高難度的技術鑒定基層院做不了，因工作量小，也沒有必要培養法醫、文檢、痕檢、司法會計等專業性較強的專門人才。如需要鑒定，基層院可到市院去做，對于原技術科承擔的一般性拍照、錄像等工作，業務科的人員完全有能力承擔。對于通信網絡工作，交給檢察技術部門。
8、法警隊。負責機關安全保衛，辦案押解警戒工作。
預防犯罪科應予取消。預防犯罪是全社會的工作，作為基層院打擊懲治犯罪就是最好的預防，對于在辦案過程中發現的共性或個性問題，需要堵漏建制或宣講、宣傳法律的，任務由各業務局承擔。
按照上述設想，基層院內部機構精簡可達50%以上，內設機構帶長職數可減少70%，分管副職也會相應減少。對富余的帶“長”人員可通過提高職級的辦法一次性解決。如此，基層院一線辦案力量將會有較大加強，其干警隊伍的凝聚力、戰斗力會得到充分的提高，對全面發揮檢察職能，切實履行法律監督職責，必將產生積極作用。
