[ 高軍 ]——(2009-8-6) / 已閱24013次
罰款正當(dāng)性在于：國家為了維持行政秩序，基于法律的規(guī)定，往往會課以公民一定的行政義務(wù)，對于違反行政義務(wù)者，必須施以適當(dāng)?shù)奶幜P加以糾正。
罰款應(yīng)當(dāng)遵循的原則：（1）目的合理性原則。來自罰款的收入雖在事實上構(gòu)成國家財政收入的一部分，但罰款的目的在于懲戒違法行為，不得以取得財政收入為主要或附隨目的。（2）比例原則。又稱禁止過度原則，國家采用罰款手段制裁行為人，以達到維護一般社會秩序之目的時，由于對人民的處罰必然干涉其基本權(quán)利，因此要求干涉與所得之間，應(yīng)具有適當(dāng)?shù)谋壤辉试S一味地重罰。（3）有責(zé)性原則。當(dāng)一個人必須對其行為負責(zé)時，才得對其加以非難，同時其所受的罰款亦須與其責(zé)任相當(dāng)。
三、我國課以公民金錢給付義務(wù)的立法現(xiàn)狀考察
傳統(tǒng)中國社會，皇權(quán)至上，奉行的是“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣” ，從終極意義上講，整個社會的所有財富均屬皇權(quán)所有，皇權(quán)征稅的正當(dāng)性及應(yīng)遵循的原則等缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的政治學(xué)解釋。對臣民而言，交納“皇糧國稅”乃天經(jīng)地義，對于來自皇權(quán)及其各級代理人的苛捐雜稅，只有承擔(dān)的份，過于超出容忍底線，實在無法忍受則只有揭竿而起進行搏命一途。中國古代歷史長河中，雖不乏明智之士對統(tǒng)治者偶爾發(fā)出“不竭澤而漁”的警示及“苛政猛于虎”的嘆息，亦曾有過唐代楊炎的兩稅制、北宋王安石變法、明代張居正的“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等各式減輕農(nóng)民負擔(dān)的改革，但自身范圍內(nèi)局部的修補，難以最終扭轉(zhuǎn)農(nóng)民起義、王朝更迭的命運，整個中國封建社會始終無法逃避“威權(quán)主義與黃宗羲定律”的宿命。[22]
中國近代意義上的公民財產(chǎn)權(quán)保障，發(fā)韌于晚清“新政”時期的修訂新律，而濫觴于辛亥革命后所頒布的一系列憲法性文件中。但遺憾的是，囿于時代的局限，這些公民財產(chǎn)權(quán)保障條款始終只是停留在紙面上，現(xiàn)實中，苛捐雜稅多如牛毛，人民負擔(dān)之重苦不堪言，這也是導(dǎo)致國民黨在大陸失去政權(quán)的主要原因之一。新中國建立后，對公民財產(chǎn)權(quán)的保障經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，由于公有制占絕對的主導(dǎo)地位，實行的是計劃經(jīng)濟體制，普遍的低工資制度下公民擁有的財產(chǎn)極為有限，因此，財產(chǎn)權(quán)保障的重要意義難以彰顯。改革開放后，伴隨著民營經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，公有制一統(tǒng)天下的格局被改變，民營經(jīng)濟已占據(jù)了半壁江山，與此同時公民私人所擁有的社會財富亦大幅增長，對保障公民財產(chǎn)權(quán)的要求越來越迫切。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”以及“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，我國憲法對人權(quán)的保障實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但是，遺憾的是，實踐中，憲法公民財產(chǎn)權(quán)保障條款未得到嚴(yán)格的貫徹，我國對公民課以金錢給付義務(wù)的立法方面存在嚴(yán)重的缺陷，甚至可以說總體上存在著合法性危機，主要表現(xiàn)為：
（一）法律化程度低
國家課以公民金錢給付義務(wù)，其實質(zhì)是對作為公民憲法基本權(quán)的財產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此，從法律保留的角度，必須通過法律的形式進行。我國憲法中雖然未明文規(guī)定法律保留原則，但在屬憲法性法律的《立法法》第8條中規(guī)定了對公民課以金錢給付義務(wù)的法律保留原則，即“對非國有財產(chǎn)的征收”、“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項“只能制定法律”。但是在立法實踐中，該原則并未能得到嚴(yán)格的貫徹。
首先，稅收立法方面。我國憲法中涉稅條款僅有一條，即只在第56條規(guī)定了“公民有依照法律納稅的義務(wù)”，而對于稅收法定、稅收公平以及納稅人權(quán)利等均未提及。在我國，全國人大制定的涉稅法律只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》兩部，全國人大常委會制定的有《稅收征管法》一部。而國務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)和稅收規(guī)范性文件則有30余件，決定了17個稅種的開征和6個稅種的停征。財政部、國家稅務(wù)總局制定的涉稅部門規(guī)章約120余件，其他規(guī)范性涉稅文件1100余件。至于省以及省以下稅務(wù)機關(guān)制定的有關(guān)涉稅規(guī)范性文件則更是多如牛毛。
其次，非稅公課立法方面，我國立法對于非稅公課中的規(guī)費、受益費、特別公課未作具體、明確的區(qū)分，而社會公眾對于這幾個概念之間的差別及相應(yīng)的法理內(nèi)容所知則更是不甚了了，這幾個概念常常混合在一起統(tǒng)稱為“行政事業(yè)性收費”。迄今為止，我國尚無一部統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費法》，規(guī)定單項行政事業(yè)性收費的法律也極罕見。雖然《行政許可法》對行政許可收費進行了規(guī)范，但其調(diào)整的范圍有限，即只是針對對職務(wù)行為的行政規(guī)費，而為使用公共設(shè)施而交付的使用規(guī)費、以及受益費、特別公課等均不包含其中。至于《行政許可法》規(guī)范行政規(guī)費的具體效果，有學(xué)者考察后認為：自該法實施以來，行政許可項目清理困難､“不收費制度”難以落實現(xiàn)象依舊嚴(yán)重，使得該法規(guī)范行政許可收費的初衷大打折扣。[23]事實上，在我國非稅公課的征收主要通過行政機關(guān)自我授權(quán)式的行政審批方式進行，這種行政權(quán)的自我擴張基本不受立法權(quán)的約束，條塊分割、各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，處于極為混亂的局面，幾乎所有的行政事業(yè)單位都有各式各樣、名目繁多的收費權(quán)。有資料表明：1997年全國各類收費總額近4200億元，相當(dāng)于我國同期財政收入的45%，據(jù)財政部不完全統(tǒng)計，各級政府的收費項目即達6800余項。[24]
第三，罰款方面。在我國，統(tǒng)一對罰款進行規(guī)范的法律是《行政處罰法》。該法第8條中規(guī)定罰款為行政處罰的一種，第9條至第14條對行政處罰的設(shè)定權(quán)限進行了規(guī)范（其中包括對罰款權(quán)的規(guī)范），同時該法還規(guī)定了行政處罰實施的程序（其中包括罰款實施的程序）。但是，該法所存在的缺陷在于：（1）罰款行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等缺乏明文規(guī)定；（2）規(guī)定有權(quán)設(shè)置罰款行政處罰的規(guī)范性文件的立法層次過多，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章均可以設(shè)立罰款類型的行政處罰。雖然規(guī)定了上一級規(guī)范性文件對罰款已有規(guī)定，下級規(guī)范性文件對罰款予以具體化時不得逾越上一級規(guī)范性文件所設(shè)定的范圍，但事實上，往往法律、行政法規(guī)僅僅只是對罰款作原則性的、模糊的規(guī)定，實踐中罰款數(shù)額更多是由下級規(guī)范性文件所創(chuàng)設(shè)。
（二）授權(quán)立法規(guī)范性差
我國《立法法》規(guī)定授權(quán)立法可以對公民課以金錢給付義務(wù)，該法第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”同時，第10條對授權(quán)立法的方式進行了規(guī)范，即“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。”但遺憾的是，在我國，課以公民金錢給付義務(wù)方面的授權(quán)立法大量存在，但《立法法》第10條對授權(quán)明確性要求的限制性規(guī)定卻未能得到好的遵守。突出地表現(xiàn)在稅收立法上，我國稅收立法領(lǐng)域授權(quán)立法之所以能獨攬風(fēng)騷，其根源在于1984年9月18日全國人大常委會通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，該決定內(nèi)容如下：“決定授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗，加以修訂，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。國務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例，不適用中外合資經(jīng)營企業(yè)和外國企業(yè)。”可以看出，該授權(quán)目的和范圍過于寬泛，不符合授權(quán)明確性的要求，屬于典型的空白授權(quán)條款。
至于《立法法》第10條中明文禁止的轉(zhuǎn)授權(quán)問題，在現(xiàn)實中，授權(quán)立法的轉(zhuǎn)授權(quán)現(xiàn)象無論是在稅收、非稅公課、還是罰款的設(shè)定上，則更是比比皆是。例如，《人口與計劃生育法》規(guī)定了征收社會撫養(yǎng)費，但未具體規(guī)定征收的方式和標(biāo)準(zhǔn)，而是將其授權(quán)給了國務(wù)院，而國務(wù)院在《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中又將征收社會撫養(yǎng)費的具體標(biāo)準(zhǔn)再次轉(zhuǎn)授權(quán)給了各地省級人大。再例如，全國人大及其常委會把印花稅立法事項委托給了國務(wù)院，國務(wù)院于1988年制定了《印花稅暫行條例》，但該條例內(nèi)容過于簡略，只有區(qū)區(qū)的十六條。在第15條中規(guī)定該條例“由財政部負責(zé)解釋；施行細則由財政部制定”，事實上將“稅收法定”原則中最具有核心意義的印花稅稅率的決定權(quán)轉(zhuǎn)授權(quán)給了財政部。這是2007年5月30日財政部突然宣布上調(diào)股市印花稅，對股市造成重創(chuàng)、廣大股民損失慘重，而該期間政府股市交易印花稅收入則日進數(shù)億金現(xiàn)象之所以發(fā)生的根本原因所在。事實上，對于《印花稅暫行條例》來說，自1988年實施以來，這個條款疏漏、缺陷甚為明顯的條例迄今已“暫行”了近21年。《立法法》第11條規(guī)定，“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。”21年的“暫行”實踐，制定法律的條件還尚不成熟，似乎無論如何都難以令人信服。
（三）規(guī)范性文件非理性甚至違法的現(xiàn)象嚴(yán)重
現(xiàn)實中，由于課以公民公法上金錢給付義務(wù)的規(guī)范性文件的立法層次低，規(guī)范化程度差，在課以公民公法上金錢給付義務(wù)，特別是在非稅公課及罰款行政處罰的設(shè)定上普遍存在著嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)為：
1、就目的而言，借收費或懲戒違法行政行為名義，實際是為創(chuàng)收而收費、罰款的動機明顯。2、就手段而論，明顯違反比例原則的收費過高以及罰不當(dāng)其“罪”的重罰規(guī)定在規(guī)范性文件中往往比比皆是。3、此外，在這些規(guī)范性文件中，規(guī)定的罰款數(shù)額區(qū)間常常過大，賦予行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大等等。
由于以上課以公民公法上金錢給付義務(wù)的立法存在諸多的缺陷，加之在我國尚未建立司法違憲審查制度，而現(xiàn)行全國人大常委會的違憲審查方式則難以有效的行使，此外《行政訴訟法》受案范圍只針對“具體行政行為”，而對普遍存在的、根源性的規(guī)范性文件即“抽象行政行為”侵犯公民權(quán)利無法提起訴訟，完善、有效的救濟手段的缺乏，遂使得財政“利維坦”權(quán)力肆意地擴張到社會的每一個角落，財政亂象迭出：1、政府非稅收入比重大，財政收支預(yù)算控制程度差。當(dāng)前，我國預(yù)算內(nèi)財政收入的95%以上來自于稅收，因此，我國已具備租稅國的主要特征。但是，非稅收入是政府收入體系的一個組成部分，但其超常規(guī)增長和無序膨脹現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，2005年全國財政收入為31649.29億元，但該年度全國行政事業(yè)性收費總額達4000多億元，這筆數(shù)額龐大的收入屬于各級政府預(yù)算外收入，由各級政府支配，不受預(yù)算監(jiān)督。至于散落在地方各個部門的手中完全游離于管理之外的制度外收入數(shù)額則更是難以計算。2、長期以來，由于我國行政事業(yè)單位冗員過多，許多政府職能部門設(shè)機構(gòu)，但是財政卻不全額撥款，甚至全部由收費、罰款來解決，稱“設(shè)機構(gòu)，給政策”。在資金撥付方面，財政上實行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費單位，事實上造成誰收費、誰罰款誰使用的局面。由于收費、罰款多少與單位的利益直接相關(guān)，無論是行政機關(guān)還是事業(yè)單位都有一種多收費、多罰款的本能沖動。這些部門往往利用我國“部門立法”模式的弊端，使得“部門利益化，利益法制化”，所立之法在一定程度上喪失公平正義的品質(zhì)，淪為維護部門利益的手段。3、具體實踐中，在一些地方，亂收費、亂罰款現(xiàn)象甚至嚴(yán)重到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步，甚至一些地方的交通執(zhí)法部門為了罰款創(chuàng)收，竟然采取“釣魚式”方式引誘公民違法以進行罰款處罰，這樣聳人聽聞的執(zhí)法者犯法的事件在現(xiàn)實中并非鮮見！[25]
結(jié)語
就財產(chǎn)權(quán)保障而言，眾所周知，對財產(chǎn)權(quán)的侵犯主要來自兩類主體，即來自于與財產(chǎn)權(quán)主體平等的主體的侵犯和來自于國家的侵犯。由于“強制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強制國家尊重法比較不易，因為國家掌握著實力”。[26]對于來自平等主體間的侵犯，民法侵權(quán)行為法以及刑法在多數(shù)情況下能給予有效的保護和救濟，而對于來自國家的侵犯，權(quán)利受侵犯者由于與國家之間實力相差過于懸殊，往往難以得到有效的救濟。因此，為了徹底擺脫我國財政的亂象，減輕公民的負擔(dān)，應(yīng)在完善公民權(quán)利救濟制度的同時，必須從“正義國家”公民財產(chǎn)權(quán)保護的高度，遵循法治國家法律優(yōu)位、法律保留、比例原則，從源頭上完善課以公民金錢給付義務(wù)的法制。具體包括：1、重新審視1984年全國人大對國務(wù)院稅收立法一攬子空白授權(quán)的規(guī)定，由全國人大收回稅收立法的授權(quán)，對公民課稅必須通過法律的方式進行。2、制定包括規(guī)費、受益費、特別公課等非稅公課在內(nèi)的完整的、統(tǒng)一的《行政事業(yè)性收費法》，明確各類非稅公課的征收原則及要求。3、完善《行政處罰法》中罰款行政處罰的規(guī)定。由于罰款涉及人民基本權(quán)利的限制，其處罰的構(gòu)成要件及數(shù)額，原則上應(yīng)由法律加以規(guī)定。4、規(guī)范課以公民金錢給付義務(wù)的授權(quán)立法行為，授權(quán)的目的、范圍、期限等必須符合明確性原則。同時，嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》中立法轉(zhuǎn)授權(quán)禁止性規(guī)定。
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