中共中央辦公廳 國務院辦公廳

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》


　　新華社北京9月25日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

　　《深化集體林權制度改革方案》全文如下。

　　集體林是提升碳匯能力的重要載體，是維護生態安全的重要基礎，是實現鄉村振興的重要資源。集體林權制度改革對于鞏固和完善農村基本經營制度、促進農民就業增收、建設生態文明、推動綠色發展具有重要意義。為深化集體林權制度改革，鞏固和拓展改革成果，制定本方案。

　　一、總體要求

　　深化集體林權制度改革，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，積極穩妥推進集體林權制度創新，依法保護農民和林業經營者的集體林權益，增強生態保護和林業發展內生動力，不斷完善生態產品價值實現機制和生態補償制度，充分發揮森林多種功能，推動林業高質量發展，推進農民農村共同富裕，促進人與自然和諧共生，努力實現生態美、百姓富的有機統一。

　　——堅持改革方向，穩步深化探索。確保集體林地承包關系長期穩定，放活林地經營權、保障林木所有權。尊重群眾首創精神，及時總結提煉經驗做法，分區分類施策，突出問題導向，堅持底線思維，不搞一刀切、強迫命令，確保改革始終沿著正確方向前進。

　　——堅持生態優先、綠色發展。把保護生態放在首位，推進森林資源節約集約循環利用，統籌保護與發展，科學開展森林經營，提高森林質量，增加生態產品供給，提升森林生態效益、經濟效益、社會效益。

　　——堅持尊重農民意愿，保護農民權益。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，實施一批發展所需、基層所盼、民心所向的改革舉措，讓群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

　　到2025年，基本形成權屬清晰、責權利統一、保護嚴格、流轉有序、監管有效的集體林權制度。在此基礎上，通過繼續深化改革，進一步發展林業適度規模經營，推動森林經營更加科學高效、支持保護制度更加完善、林權價值增值途徑更加多樣，不斷促進森林資源持續增長、森林生態質量持續提高、林區發展條件持續改善、農民收入持續增加。

　　二、主要任務

　　（一）加快推進“三權分置”。實行集體林地所有權、承包權、經營權“三權分置”。落實所有權，堅持集體林地所有權不變，維護農民集體對承包林地發包、調整、監督等各項權能。穩定承包權，保持集體林地承包關系穩定并長久不變，承包期屆滿時應堅持延包原則，不得將承包林地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包林地繼續保持穩定。保障進城落戶農民合法林地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。開展集體林地延包試點，家庭承包林地剩余期限10年以內的，發包方可以依法提前確認延包合同，以林地承包到期為起點起算并合理確定延包期限。放活經營權，林地經營權可以依法再流轉或者依法向金融機構融資擔保。林地經營權合同終止時，要保障林地經營權人的林木財產權益，鼓勵林地受讓方以公允價格受讓林木所有權，維持林業正常生產經營活動。流轉期限5年以上的林地經營權可以向不動產登記機構申請登記發證，可以作為林權抵押貸款、申報林業項目、申請林木采伐及其他有關行政管理事項的憑證。

　　（二）發展林業適度規模經營。鼓勵各地采取措施，引導農戶通過出租、入股、合作等方式流轉林地經營權。支持小農戶通過多種形式聯合開展生產，推廣家庭聯合經營、農村集體經濟組織與農戶股份合作經營、農戶委托經營模式。發揮各類社會化服務組織帶動小農戶作用，完善小農戶利益聯結機制，促進小農戶和現代林業發展有機銜接。對仍由農村集體經濟組織統一經營管理的林地，將集體林地收益權量化到戶，收益權證發放到戶。支持各地組建林權收儲機構，采取市場化方式收儲分散林權。鼓勵探索林權資產折資量化的林票運行機制，增強森林資源資產對社會資本的吸引力。各地要依托現有平臺搭建林權流轉交易系統，建立社會資本投資林權的渠道。鼓勵各類企業參與林業投資經營，加強對社會資本投資林業的全過程監督，建立健全聯農帶農機制。鼓勵各地采取改善林業生產經營條件、購買社會化服務、補助林權收儲擔保費用等措施培育林業規模經營主體。支持分區分類探索國有林場經營性收入分配激勵機制，引導國有林場與農村集體經濟組織和農戶聯合經營，促進集體林經營水平提升。完善林權流轉糾紛調處機制，將集體林地承包經營糾紛調處納入平安中國建設考評體系。

　　（三）切實加強森林經營。從保障農民合法權益出發，依法依規科學劃定公益林和天然林范圍，不得隨意擴大范圍。合理優化公益林中集體林的比例，適當考慮將森林生態區位不重要或者生態狀況不脆弱的集體林地依法調出公益林范圍，經國務院和省（自治區、直轄市）政府同意，并予以公布。縣級林草主管部門要探索建立以森林經營方案為基礎的管理制度，支持和引導規模經營主體單獨編制森林經營方案，將森林經營方案作為審批林木采伐、安排林業項目等行政管理事項的重要依據。實施森林質量精準提升工程，推廣森林高效經營模式，采取林分改造、森林撫育、優化林種樹種結構等措施，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。鼓勵各地結合實際探索差異化森林經營補助政策，重點支持中幼林撫育。推行全周期森林經營，通過采伐更新、撫育復壯、擇伐補造等措施，加快低產低效林和成過熟林改造更新。

　　（四）保障林木所有權權能。對林業經營者實行林木采伐限額5年總額控制政策，取消人工商品林主伐年齡限制，明確人工公益林更新條件，實施林木采伐告知承諾方式審批，將林木采伐限額指標分配、林木采伐許可申請和審批及采伐監管情況納入政府公開事項目錄清單。強化對森林經營方案和告知承諾執行情況的監管，地方政府要用好用足林木采伐限額，將依法采伐的木材納入地方政府森林資源保護發展目標責任制，滿足森林經營中合理的林木采伐需求。不得以各種名義禁止或限制合法的林木采伐行為，確需禁止或限制的，應依法對權利人給予經濟補償。

　　（五）積極支持產業發展。加強木本糧油、木材、竹材、森林藥材等重要初級林產品供給能力建設，鼓勵林業大省、大市、大縣培育林業支柱產業。實施興林富民行動，農業農村產業發展、地區振興、綠色經濟和循環經濟發展等政策要形成合力，支持集體林業大縣發展林業產業，實施一批以工代賑項目，提升一批現代產業園區，扶持一批專精特新林業企業。在保護森林資源和生態的前提下，可依法利用公益林的林下資源、林間空地、林緣林地等，適度發展林下經濟、生態旅游、森林康養、自然教育等綠色富民產業，嚴禁變相搞別墅、高爾夫球場等違法違規行為，并加強林區的歷史文化遺產保護。通過政府采購積極推廣應用木竹結構建筑和木竹建材。建立森林生態產品標志管理和產品追溯體系，創建區域林業特色品牌。鼓勵各地舉辦森林生態產品推介活動，提供市場營銷服務。結合農村公益性基礎設施建設和相關行業發展規劃實施，支持林業產業路、旅游路、資源路等集體林基礎設施建設。推動將一批用于林業生產的先進適用機械按程序列入農機購置與應用補貼機具種類范圍。

　　（六）探索完善生態產品價值實現機制。建立健全林業碳匯計量監測體系，形成林業碳匯核算基準線和方法學。支持符合條件的林業碳匯項目開發為溫室氣體自愿減排項目并參與市場交易，建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制。探索實施林業碳票制度，制定林業碳匯管理辦法，鼓勵碳排放企業、大型活動組織者、社會公眾等通過購買林業碳匯履行社會責任。健全森林生態效益補償機制，統一天然林管護和國家級公益林補償政策。鼓勵各地結合生態保護貢獻、生態區位重要程度、森林管護難度等因素探索實行差異化補償。實行公益林、商品林分類經營管理，明確分級保護、差異化利用措施，保障權利人權益，促進林權價值增值。鼓勵地方通過租賃、贖買、合作等方式妥善處置重要生態區位內的集體林，維護權利人的合法權益。

　　（七）加大金融支持力度。充分發揮綠色金融引領作用，研究將符合條件的林權交易服務、林產品精深加工等納入綠色金融支持范圍，加大金融支持力度。完善綠色貸款統計。鼓勵和引導金融機構結合職能定位和業務范圍，加大對林業貸款的支持力度。將林權抵押貸款和林業經營主體貸款納入金融機構服務鄉村振興考核評估范疇，強化激勵約束。商業銀行林權抵押貸款不良率高出自身各項貸款不良率3個百分點（含）以內的，可不作為監管部門監管評級和銀行內部考核評價的扣分因素。健全抵押林權快速處置機制，引導金融機構按市場化原則加大對林權抵押貸款的支持力度，提高林權抵押率。加強林權收儲擔保業務監管，發揮林權收儲機構經營林權資產的專業優勢，鼓勵社會資本開展林權收儲擔保服務。探索基于碳匯權益的綠色信貸產品，符合條件的可納入碳減排支持工具范圍，支持符合條件的發行人發行鄉村振興票據或以林權作為擔保發行債券。支持保險機構創新開發各類林業保險產品，鼓勵地方政府將林業保險產品納入地方優勢特色農產品保險獎補政策范圍。鼓勵各地完善承保機構市場競爭機制，提升服務質效。

　　（八）妥善解決歷史遺留問題。基于第三次全國國土調查統一底圖，加快推進林權登記存量數據整合移交，納入不動產登記信息平臺管理，妥善解決集體林地類重疊、權屬交叉等問題。開展集體林權首次登記的，相關經費納入地方財政預算。發揮村組作用，在承包合同簽訂前，開展地籍調查工作。已登記的整宗林地申請變更、轉移、抵押登記的，不得要求申請人重新提交林權地籍調查成果。因原林權登記成果圖件缺失、界址不清，確需要開展補充調查的，由政府組織開展地籍調查。推動不動產登記信息平臺與林權綜合監管平臺有效對接，實現林權審批、交易和登記信息實時互通共享。改革自留山使用制度，賦予農民更加充分的財產權益，探索將其林地長期使用權分為使用權和經營權，賦予經營權流轉和融資擔保權能，完善其繼承和自愿有償退出政策。

　　三、保障措施

　　（九）加強組織領導。地方各級黨委和政府要高度重視深化集體林權制度改革，將其納入林長制工作范圍，實行主要領導負責制，及時解決遇到的矛盾和問題，總結推廣典型經驗和做法。各省（自治區、直轄市）要結合實際加快制定實施方案，明確責任、細化任務，對工作不力的依規依紀依法追究責任，確保改革落地見效。市縣兩級原則上不制定配套文件。國家林草局負責協調推進本方案提出的各項任務措施，有關部門要加強溝通、密切配合，形成工作合力。凡涉及調整現行法律或行政法規的，按照有關程序經全國人大及其常委會或國務院授權后實施。

　　（十）支持先行探索。支持福建、江西、重慶建設深化集體林權制度改革先行區，充分發揮引領作用，為全國深化集體林權制度改革提供可復制可推廣的經驗和模式。鼓勵各地結合自身實際積極深化集體林權制度改革，在種樹農民收益保障機制、集體林業大縣利益補償機制、發展林業規模經營、林權價值增值途徑、林權投融資機制、林業財產權益保護制度、林業產業發展、集體林經營管理制度和社會化服務等方面探索一批有效的經驗做法。加強跟蹤指導，對出現偏差和以各種名義進行不當開發的行為，及時予以制止和糾偏。

　　（十一）加強隊伍建設。地方各級黨委和政府要依法明確林草主管部門職責，統籌使用編制資源，適當增加專業技術崗位。強化林草主管部門行政執法職責，推動人員編制向執法一線傾斜。集體林業大縣要切實加強基層林業工作力量，鄉鎮政府要明確相關機構承擔林業工作。森林公安由公安機關直接領導管理，職能保持不變，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩定。實施生態護林員能力提升行動，增強生態護林員輔助服務的能力。

　　（十二）強化考核評價。國家林草局和省級林草主管部門要建立客觀反映深化集體林權制度改革成效的評價指標體系，并將評價結果納入林長制督查考核范圍，重大事項及時向黨中央、國務院請示報告。