財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部

關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見

財(cái)金〔2017〕50號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、農(nóng)業(yè)（農(nóng)牧、農(nóng)機(jī)、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)墾、漁業(yè)）廳（局、委、辦），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、農(nóng)業(yè)局：

　　為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）精神，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)供給，現(xiàn)提出意見如下：

　　一、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想

　　全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的決策部署，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，以加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式推廣應(yīng)用為主線，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入方式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

　　（二）基本原則

　　——政府引導(dǎo)，規(guī)范運(yùn)作。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向，深化對(duì)PPP模式的理解認(rèn)識(shí)，加快觀念轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式的政策扶持力度，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政PPP工作制度規(guī)范體系，確保順利實(shí)施、規(guī)范運(yùn)作，防止變相舉借政府債務(wù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　——明確權(quán)責(zé)，合作共贏。注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體通過公開競(jìng)爭(zhēng)性方式參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目合作，破除社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域的隱性壁壘，營造規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境。在平等協(xié)商基礎(chǔ)上訂立合同，平衡政府、社會(huì)資本、農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織等各方利益，明確各參與主體的責(zé)任、權(quán)利關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)供給，拓展企業(yè)發(fā)展空間，增加人民福祉的共贏局面。

　　——因地制宜，試點(diǎn)先行。各地根據(jù)國家“三農(nóng)”工作統(tǒng)一部署，結(jié)合地區(qū)實(shí)際和工作重點(diǎn)，分階段、分類型、分步驟推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP工作。鼓勵(lì)選擇重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目先行試點(diǎn)探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

　　（三）工作目標(biāo)

　　探索農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施路徑、成熟模式和長效機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)市場(chǎng)化供給機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)投資有效性和公共資源使用效益，提升農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

　　二、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域

　　重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與以下領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給：

　　（一）農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。支持畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢舊農(nóng)膜回收、病死畜禽無害化處理，支持規(guī)模化大型沼氣工程。

　　（二）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。支持集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，支持開展土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工程建設(shè),支持耕地治理修復(fù)。

　　（三）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。支持以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎(chǔ)，通過“生產(chǎn)+加工+科技”，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、創(chuàng)新體制機(jī)制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

　　（四）田園綜合體。支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。

　　（五）農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)。支持農(nóng)產(chǎn)品交易中心（市場(chǎng)）、生產(chǎn)資料交易平臺(tái)、倉儲(chǔ)基地建設(shè)，支持區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌創(chuàng)建。

　　（六）“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。支持信息進(jìn)村入戶工程、智慧農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)、智能物流設(shè)施等建設(shè)運(yùn)營。

　　三、規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施

　　（一）嚴(yán)格篩選項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)合作，依托全國PPP綜合信息平臺(tái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目庫建設(shè)，明確入庫標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選擇有經(jīng)營性現(xiàn)金流、適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的農(nóng)業(yè)公共設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，明確年度及中長期項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃，確保農(nóng)業(yè)PPP有序推進(jìn)。

　　（二）合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。各地農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則，充分識(shí)別、合理分配PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。為保障政府知情權(quán)，政府可以參股項(xiàng)目公司，但應(yīng)保障項(xiàng)目公司的經(jīng)營獨(dú)立性和風(fēng)險(xiǎn)隔離功能，不得干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得兜底項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　（三）保障合理回報(bào)。各地農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)構(gòu)建合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，依據(jù)項(xiàng)目合同約定將財(cái)政支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，按項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保障社會(huì)資本獲得穩(wěn)定合理收益。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與PPP項(xiàng)目，并通過訂單帶動(dòng)、利潤返還、股份合作等模式進(jìn)一步完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，讓更多農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展紅利。

　　（四）確保公平競(jìng)爭(zhēng)。各地農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門要指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法通過公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)性方式，擇優(yōu)選擇具備項(xiàng)目所需經(jīng)營能力和履約能力的社會(huì)資本開展合作，保障各類市場(chǎng)主體平等參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目合作，消除本地保護(hù)主義和各類隱形門檻。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)早期介入項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，提高項(xiàng)目融資可獲得性。

　　（五）嚴(yán)格債務(wù)管理。各地財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真組織開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)和超限預(yù)警，嚴(yán)格政府債務(wù)管理，嚴(yán)禁通過政府回購安排、承諾固定回報(bào)等方式進(jìn)行變相舉債，嚴(yán)禁項(xiàng)目公司債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

　　（六）強(qiáng)化信息公開。各地財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真落實(shí)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》（財(cái)金﹝2017﹞1號(hào)）有關(guān)要求，做好PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開工作，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地錄入農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目信息，及時(shí)披露識(shí)別論證、政府采購及預(yù)算安排等關(guān)鍵信息，增強(qiáng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)信心，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　（七）嚴(yán)格績(jī)效監(jiān)管。各地財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要構(gòu)建農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核監(jiān)管體系和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，跟蹤掌握項(xiàng)目實(shí)施和資金使用情況，推動(dòng)形成項(xiàng)目監(jiān)管與資金安排相銜接的激勵(lì)制約機(jī)制。

　　四、加大政策保障

　　（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方人民政府要積極探索建立跨部門PPP工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確部門職責(zé)分工，確保形成工作合力，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。

　　（二）優(yōu)化資金投入方式。各級(jí)財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)資金使用管理，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)撬動(dòng)作用，積極推動(dòng)金融和社會(huì)資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，提高投資有效性和公共資金使用效益。

　　（三）發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。財(cái)政部與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組織開展國家農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)創(chuàng)建工作。各省（區(qū)、市）財(cái)政部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門擇優(yōu)選擇1個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)突出、PPP模式推廣條件成熟的縣級(jí)地區(qū)作為農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)向財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部推薦。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部將從中擇優(yōu)確定“國家農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)”。國家農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)所屬PPP項(xiàng)目，將在PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選和PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金中獲得優(yōu)先支持。各地財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門要共同做好農(nóng)業(yè)PPP示范區(qū)的申報(bào)工作，加強(qiáng)對(duì)示范區(qū)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例推廣，推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功模式。

　　（四）拓寬金融支持渠道。充分發(fā)揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)資金加大對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的融資支持。加強(qiáng)與國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的合作，鼓勵(lì)各地設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金，為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持。創(chuàng)新開發(fā)適合農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品。開展農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，探索各類投資主體的合規(guī)退出渠道。

　　（五）完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度，綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財(cái)政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制。建立健全價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)資本收益預(yù)期，提高社會(huì)資本參與積極性。

　　（六）加強(qiáng)項(xiàng)目用地保障。各地農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門要積極協(xié)調(diào)相關(guān)土地部門，在保障耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，在當(dāng)?shù)赝恋厥褂弥虚L期規(guī)劃中全面考慮農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)需求，并給予優(yōu)先傾斜，為項(xiàng)目用地提供有效保障。

　　財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部

　　2017年5月31日