最高人民法院

關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見

法發〔2016〕14號


　　深入推進多元化糾紛解決機制改革，是人民法院深化司法改革、實現司法為民公正司法的重要舉措，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是促進社會公平正義、維護社會和諧穩定的必然要求。為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，現就人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革、完善訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制提出如下意見。

　　一、指導思想、主要目標和基本原則

　　1.指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞協調推進“四個全面”戰略布局和五大發展理念，主動適應經濟發展新常態，以體制機制創新為動力，有效化解各類糾紛，不斷滿足人民群眾多元司法需求，實現人民安居樂業、社會安定有序。

　　2.主要目標。根據“國家制定發展戰略、司法發揮引領作用、推動國家立法進程”的工作思路，建設功能完備、形式多樣、運行規范的訴調對接平臺，暢通糾紛解決渠道，引導當事人選擇適當的糾紛解決方式；合理配置糾紛解決的社會資源，完善和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議與訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制；充分發揮司法在多元化糾紛解決機制建設中的引領、推動和保障作用，為促進經濟社會持續健康發展、全面建成小康社會提供有力的司法保障。

　　3.基本原則。

　　——堅持黨政主導、綜治協調、多元共治，構建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局。

　　——堅持司法引導、訴調對接、社會協同，形成社會多層次多領域齊抓共管的解紛合力。

　　——堅持優化資源、完善制度、法治保障，提升社會組織解決糾紛的法律效果。

　　——堅持以人為本、自愿合法、便民利民，建立高效便捷的訴訟服務和糾紛解決機制。

　　——堅持立足國情、合理借鑒、改革創新，完善具有中國特色的多元化糾紛解決體系。

　　二、加強平臺建設

　　4.完善平臺設置。各級人民法院要將訴調對接平臺建設與訴訟服務中心建設結合起來，建立集訴訟服務、立案登記、訴調對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務平臺。人民法院應當配備專門人員從事訴調對接工作，建立訴調對接長效工作機制，根據轄區受理案件的類型，引入相關調解、仲裁、公證等機構或者組織在訴訟服務中心等部門設立調解工作室、服務窗口，也可以在糾紛多發領域以及基層鄉鎮（街道）、村（社區）等派駐人員指導訴調對接工作。

　　5.明確平臺職責。人民法院訴調對接平臺負責以下工作：對訴至法院的糾紛進行適當分流，對適宜調解的糾紛引導當事人選擇非訴訟方式解決；開展委派調解、委托調解；辦理司法確認案件；負責特邀調解組織、特邀調解員名冊管理；加強對調解工作的指導，推動訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認、法律指導等方面的有機銜接，健全人民調解、行政調解、商事調解、行業調解、司法調解等的聯動工作體系。

　　6.完善與綜治組織的對接。人民法院可以依托社會治安綜合治理平臺，建立矛盾糾紛排查化解對接機制；對群體性糾紛、重大案件及時進行通報反饋和應急處理，建立定期或不定期的聯席會議制度，形成信息互通、優勢互補、協作配合的糾紛解決互動機制。

　　7.加強與行政機關的對接。人民法院要加強與行政機關的溝通協調，促進訴訟與行政調解、行政復議、行政裁決等機制的對接。支持行政機關根據當事人申請或者依職權進行調解、裁決，或者依法作出其他處理。在治安管理、社會保障、交通事故賠償、醫療衛生、消費者權益保護、物業管理、環境污染、知識產權、證券期貨等重點領域，支持行政機關或者行政調解組織依法開展行政和解、行政調解工作。

　　8.加強與人民調解組織的對接。不斷完善對人民調解工作的指導，推進人民調解組織的制度化、規范化建設，進一步擴大人民調解組織協助人民法院解決糾紛的范圍和規模。支持在糾紛易發多發領域創新發展行業性、專業性人民調解組織，建立健全覆蓋城鄉的調解組織網絡，發揮人民調解組織及時就地解決民間糾紛、化解基層矛盾、維護基層穩定的基礎性作用。

　　9.加強與商事調解組織、行業調解組織的對接。積極推動具備條件的商會、行業協會、調解協會、民辦非企業單位、商事仲裁機構等設立商事調解組織、行業調解組織，在投資、金融、證券期貨、保險、房地產、工程承包、技術轉讓、環境保護、電子商務、知識產權、國際貿易等領域提供商事調解服務或者行業調解服務。完善調解規則和對接程序，發揮商事調解組織、行業調解組織專業化、職業化優勢。

　　10.加強與仲裁機構的對接。積極支持仲裁制度改革，加強與商事仲裁機構、勞動人事爭議仲裁機構、農村土地承包仲裁機構等的溝通聯系。尊重商事仲裁規律和仲裁規則，及時辦理仲裁機構的保全申請，依照法律規定處理撤銷和不予執行仲裁裁決案件，規范涉外和外國商事仲裁裁決司法審查程序。支持完善勞動人事爭議仲裁辦案制度，加強勞動人事爭議仲裁與訴訟的有效銜接，探索建立裁審標準統一的新規則、新制度。加強對農村土地承包經營糾紛調解仲裁的支持和保障，實現涉農糾紛仲裁與訴訟的合理銜接，及時審查和執行農村土地承包仲裁機構作出的裁決書或者調解書。

　　11.加強與公證機構的對接。支持公證機構對法律行為、事實和文書依法進行核實和證明，支持公證機構對當事人達成的債權債務合同以及具有給付內容的和解協議、調解協議辦理債權文書公證，支持公證機構在送達、取證、保全、執行等環節提供公證法律服務，在家事、商事等領域開展公證活動或者調解服務。依法執行公證債權文書。

　　12.支持工會、婦聯、共青團、法學會等組織參與糾紛解決。支持工會、婦聯、共青團參與解決勞動爭議、婚姻家庭以及婦女兒童權益等糾紛。支持法學會動員組織廣大法學工作者、法律工作者參與矛盾糾紛化解，開展法律咨詢服務和調解工作。支持其他社團組織參與解決與其職能相關的糾紛。

　　13.發揮其他社會力量的作用。充分發揮人大代表、政協委員、專家學者、律師、專業技術人員、基層組織負責人、社區工作者、網格管理員、“五老人員”（老黨員、老干部、老教師、老知識分子、老政法干警）等參與糾紛解決的作用。支持心理咨詢師、婚姻家庭指導師、注冊會計師、大學生志愿者等為群眾提供心理疏導、評估、鑒定、調解等服務。支持完善公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織建設，鼓勵其參與糾紛解決。

　　14.加強“一站式”糾紛解決平臺建設。在道路交通、勞動爭議、醫療衛生、物業管理、消費者權益保護、土地承包、環境保護以及其他糾紛多發領域，人民法院可以與行政機關、人民調解組織、行業調解組織等進行資源整合，推進建立“一站式”糾紛解決服務平臺，切實減輕群眾負擔。

　　15.創新在線糾紛解決方式。根據“互聯網+”戰略要求，推廣現代信息技術在多元化糾紛解決機制中的運用。推動建立在線調解、在線立案、在線司法確認、在線審判、電子督促程序、電子送達等為一體的信息平臺，實現糾紛解決的案件預判、信息共享、資源整合、數據分析等功能，促進多元化糾紛解決機制的信息化發展。

　　16.推動多元化糾紛解決機制的國際化發展。充分尊重中外當事人法律文化的多元性，支持其自愿選擇調解、仲裁等非訴訟方式解決糾紛。進一步加強我國與其他國家和地區司法機構、仲裁機構、調解組織的交流和合作，提升我國糾紛解決機制的國際競爭力和公信力。發揮各種糾紛解決方式的優勢，不斷滿足中外當事人糾紛解決的多元需求,為國家“一帶一路”等重大戰略的實施提供司法服務與保障。

　　三、健全制度建設

　　17.健全特邀調解制度。人民法院可以吸納人民調解、行政調解、商事調解、行業調解或者其他具有調解職能的組織作為特邀調解組織，吸納人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等具備條件的個人擔任特邀調解員。明確特邀調解組織或者特邀調解員的職責范圍，制定特邀調解規定，完善特邀調解程序，健全名冊管理制度，加強特邀調解隊伍建設。

　　18.建立法院專職調解員制度。人民法院可以在訴訟服務中心等部門配備專職調解員，由擅長調解的法官或者司法輔助人員擔任，從事調解指導工作和登記立案后的委托調解工作。法官主持達成調解協議的，依法出具調解書；司法輔助人員主持達成調解協議的，應當經法官審查后依法出具調解書。

　　19.推動律師調解制度建設。人民法院加強與司法行政部門、律師協會、律師事務所以及法律援助中心的溝通聯系，吸納律師加入人民法院特邀調解員名冊，探索建立律師調解工作室，鼓勵律師參與糾紛解決。支持律師加入各類調解組織擔任調解員，或者在律師事務所設置律師調解員，充分發揮律師專業化、職業化優勢。建立律師擔任調解員的回避制度，擔任調解員的律師不得擔任同一案件的代理人。推動建立律師接受委托代理時告知當事人選擇非訴訟方式解決糾紛的機制。

　　20.完善刑事訴訟中的和解、調解制度。對于符合刑事訴訟法規定可以和解或者調解的公訴案件、自訴案件、刑事附帶民事案件，人民法院應當與公安機關、檢察機關建立刑事和解、刑事訴訟中的調解對接工作機制，可以邀請基層組織、特邀調解組織、特邀調解員，以及當事人所在單位或者同事、親友等參與調解，促成雙方當事人達成和解或者調解協議。

　　21.促進完善行政調解、行政和解、行政裁決等制度。支持行政機關對行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規規定的自由裁量權的案件開展行政調解工作，支持行政機關通過提供事實調查結果、專業鑒定或者法律意見，引導促使當事人協商和解，支持行政機關依法裁決同行政管理活動密切相關的民事糾紛。

　　22.探索民商事糾紛中立評估機制。有條件的人民法院在醫療衛生、不動產、建筑工程、知識產權、環境保護等領域探索建立中立評估機制，聘請相關專業領域的專家擔任中立評估員。對當事人提起的民商事糾紛，人民法院可以建議當事人選擇中立評估員，協助出具評估報告，對判決結果進行預測，供當事人參考。當事人可以根據評估意見自行和解，或者由特邀調解員進行調解。

　　23.探索無爭議事實記載機制。調解程序終結時，當事人未達成調解協議的，調解員在征得各方當事人同意后，可以用書面形式記載調解過程中雙方沒有爭議的事實，并由當事人簽字確認。在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外，當事人無需對調解過程中已確認的無爭議事實舉證。

　　24.探索無異議調解方案認可機制。經調解未能達成調解協議，但是對爭議事實沒有重大分歧的，調解員在征得各方當事人同意后，可以提出調解方案并書面送達雙方當事人。當事人在七日內未提出書面異議的，調解方案即視為雙方自愿達成的調解協議；提出書面異議的，視為調解不成立。當事人申請司法確認調解協議的，應當依照有關規定予以確認。

　　四、完善程序安排

　　25.建立糾紛解決告知程序。人民法院應當在登記立案前對訴訟風險進行評估，告知并引導當事人選擇適當的非訴訟方式解決糾紛，為當事人提供糾紛解決方法、心理咨詢、訴訟常識等方面的釋明和輔導。

　　26.鼓勵當事人先行協商和解。鼓勵當事人就糾紛解決先行協商，達成和解協議。當事人雙方均有律師代理的，鼓勵律師引導當事人先行和解。特邀調解員、相關專家或者其他人員根據當事人的申請或委托參與協商，可以為糾紛解決提供輔助性的協調和幫助。

　　27.探索建立調解前置程序。探索適用調解前置程序的糾紛范圍和案件類型。有條件的基層人民法院對家事糾紛、相鄰關系、小額債務、消費者權益保護、交通事故、醫療糾紛、物業管理等適宜調解的糾紛，在征求當事人意愿的基礎上，引導當事人在登記立案前由特邀調解組織或者特邀調解員先行調解。

　　28.健全委派、委托調解程序。對當事人起訴到人民法院的適宜調解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調解組織、特邀調解員進行調解。委派調解達成協議的，當事人可以依法申請司法確認。當事人明確拒絕調解的，人民法院應當依法登記立案。登記立案后或者在審理過程中，人民法院認為適宜調解的案件，經當事人同意，可以委托給特邀調解組織、特邀調解員或者由人民法院專職調解員進行調解。委托調解達成協議的，經法官審查后依法出具調解書。

　　29.完善繁簡分流機制。對調解不成的民商事案件實行繁簡分流，通過簡易程序、小額訴訟程序、督促程序以及速裁機制分流案件，實現簡案快審、繁案精審。完善認罪認罰從寬制度，進一步探索刑事案件速裁程序改革，簡化工作流程，構建普通程序、簡易程序、速裁程序等相配套的多層次訴訟制度體系。按照行政訴訟法規定，完善行政案件繁簡分流機制。

　　30.推動調解與裁判適當分離。建立案件調解與裁判在人員和程序方面適當分離的機制。立案階段從事調解的法官原則上不參與同一案件的裁判工作。在案件審理過程中，雙方當事人仍有調解意愿的，從事裁判的法官可以進行調解。

　　31.完善司法確認程序。經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協議，當事人可以向調解組織所在地基層人民法院或者人民法庭依法申請確認其效力。登記立案前委派給特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的協議，當事人申請司法確認的，由調解組織所在地或者委派調解的基層人民法院管轄。

　　32.加強調解與督促程序的銜接。以金錢或者有價證券給付為內容的和解協議、調解協議，債權人依據民事訴訟法及其司法解釋的規定，向有管轄權的基層人民法院申請支付令的，人民法院應當依法發出支付令。債務人未在法定期限內提出書面異議且逾期不履行支付令的，人民法院可以強制執行。

　　五、加強工作保障

　　33.加強組織領導。各級人民法院要進一步加強對訴調對接工作的組織領導，建立整體協調、分工明確、各負其責的工作機制。要主動爭取黨委、人大、政府的支持，推動出臺多元化糾紛解決機制建設的地方配套文件，促進構建科學、系統的多元化糾紛解決體系。

　　34.加強指導監督。上級人民法院要切實加強對下級人民法院的指導監督，及時總結多元化糾紛解決機制改革可復制可推廣的經驗。高級人民法院要明確專門機構，制定落實方案，掌握工作情況，積極開展本轄區多元化糾紛解決機制改革示范法院的評選工作。中級人民法院要加強對轄區基層人民法院的指導監督，促進多元化糾紛解決機制改革不斷取得實效。

　　35.完善管理機制。建立訴調對接案件管理制度，將委派調解、委托調解、專職調解和司法確認等內容納入案件管理系統和司法統計系統。完善特邀調解組織、特邀調解員、法院專職調解員的管理制度，建立獎懲機制。

　　36.加強調解人員培訓。完善特邀調解員、專職調解員的培訓機制，配合有關部門推動建立專業化、職業化調解員資質認證制度，加強職業道德建設，共同完善調解員職業水平評價體系。

　　37.加強經費保障。各級人民法院要主動爭取黨委和政府的支持，將糾紛解決經費納入財政專項預算，積極探索以購買服務等方式將糾紛解決委托給社會力量承擔。支持商事調解組織、行業調解組織、律師事務所等按照市場化運作，根據當事人的需求提供糾紛解決服務并適當收取費用。

　　38.發揮訴訟費用杠桿作用。當事人自行和解而申請撤訴的，免交案件受理費。當事人接受法院委托調解的，人民法院可以適當減免訴訟費用。一方當事人無正當理由不參與調解或者不履行調解協議、故意拖延訴訟的，人民法院可以酌情增加其訴訟費用的負擔部分。

　　39.加強宣傳工作和理論研究。各級人民法院要大力宣傳多元化糾紛解決機制的優勢，鼓勵和引導當事人優先選擇成本較低、對抗性較弱、利于修復關系的非訴訟方式解決糾紛。樹立“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”現代糾紛解決理念，營造誠信友善、理性平和、文明和諧、創新發展的社會氛圍。加強與政法院校、科研機構等單位的交流與合作，積極推動研究成果的轉化，充分發揮多元化糾紛解決理論對司法實踐的指導作用。借鑒域外經驗，深入研究人民法院在多元化糾紛解決機制中的職能作用。

　　40.推動立法進程。人民法院及時總結各地多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，積極支持本轄區因地制宜出臺相關地方性法規、地方政府規章，從而推動國家層面相關法律的立法進程，將改革實踐成果制度化、法律化，促進多元化糾紛解決機制改革在法治軌道上健康發展。

　　最高人民法院

　　2016年6月28日