國務院辦公廳

國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見

國辦發〔2016〕31號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　實施生態保護補償是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容。近年來，各地區、各有關部門有序推進生態保護補償機制建設，取得了階段性進展。但總體看，生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。為進一步健全生態保護補償機制，加快推進生態文明建設，經黨中央、國務院同意，現提出以下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進生態文明建設邁上新臺階。
　　（二）基本原則。
　　權責統一、合理補償。誰受益、誰補償。科學界定保護者與受益者權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。
　　政府主導、社會參與。發揮政府對生態環境保護的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創新體制機制，拓寬補償渠道，通過經濟、法律等手段，加大政府購買服務力度，引導社會公眾積極參與。
　　統籌兼顧、轉型發展。將生態保護補償與實施主體功能區規劃、西部大開發戰略和集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，逐步提高重點生態功能區等區域基本公共服務水平，促進其轉型綠色發展。
　　試點先行、穩步實施。將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩步推進不同領域、區域生態保護補償機制建設，不斷提升生態保護成效。
　　（三）目標任務。到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。
　　二、分領域重點任務
　　（四）森林。健全國家和地方公益林補償標準動態調整機制。完善以政府購買服務為主的公益林管護機制。合理安排停止天然林商業性采伐補助獎勵資金。（國家林業局、財政部、國家發展改革委負責）
　　（五）草原。擴大退牧還草工程實施范圍，適時研究提高補助標準，逐步加大對人工飼草地和牲畜棚圈建設的支持力度。實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，根據牧區發展和中央財力狀況，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準。充實草原管護公益崗位。（農業部、財政部、國家發展改革委負責）
　　（六）濕地。穩步推進退耕還濕試點，適時擴大試點范圍。探索建立濕地生態效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護區、國際重要濕地、國家重要濕地開展補償試點。（國家林業局、農業部、水利部、國家海洋局、環境保護部、住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委負責）
　　（七）荒漠。開展沙化土地封禁保護試點，將生態保護補償作為試點重要內容。加強沙區資源和生態系統保護，完善以政府購買服務為主的管護機制。研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施，切實保障相關權益。（國家林業局、農業部、財政部、國家發展改革委負責）
　　（八）海洋。完善捕撈漁民轉產轉業補助政策，提高轉產轉業補助標準。繼續執行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產養殖生態環境修復補助政策。研究建立國家級海洋自然保護區、海洋特別保護區生態保護補償制度。（農業部、國家海洋局、水利部、環境保護部、財政部、國家發展改革委負責）
　　（九）水流。在江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水源或重要生態功能的湖泊，全面開展生態保護補償，適當提高補償標準。加大水土保持生態效益補償資金籌集力度。（水利部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、財政部、國家發展改革委負責）
　　（十）耕地。完善耕地保護補償制度。建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度，對在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區實施耕地輪作休耕的農民給予資金補助。擴大新一輪退耕還林還草規模，逐步將25度以上陡坡地退出基本農田，納入退耕還林還草補助范圍。研究制定鼓勵引導農民施用有機肥料和低毒生物農藥的補助政策。（國土資源部、農業部、環境保護部、水利部、國家林業局、住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委負責）
　　三、推進體制機制創新
　　（十一）建立穩定投入機制。多渠道籌措資金，加大生態保護補償力度。中央財政考慮不同區域生態功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉移支付系數等方式，逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。中央預算內投資對重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。各省級人民政府要完善省以下轉移支付制度，建立省級生態保護補償資金投入機制，加大對省級重點生態功能區域的支持力度。完善森林、草原、海洋、漁業、自然文化遺產等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關收入用于開展相關領域生態保護補償。完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，加強對生態保護補償資金使用的監督管理。（財政部、國家發展改革委會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、國家林業局、國家海洋局負責）
　　（十二）完善重點生態區域補償機制。繼續推進生態保護補償試點示范，統籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定并嚴守生態保護紅線，研究制定相關生態保護補償政策。健全國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等各類禁止開發區域的生態保護補償政策。將青藏高原等重要生態屏障作為開展生態保護補償的重點區域。將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容。（國家發展改革委、財政部會同環境保護部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國務院扶貧辦負責）
　　（十三）推進橫向生態保護補償。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。鼓勵在具有重要生態功能、水資源供需矛盾突出、受各種污染危害或威脅嚴重的典型流域開展橫向生態保護補償試點。在長江、黃河等重要河流探索開展橫向生態保護補償試點。繼續推進南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、云南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。（財政部會同國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局負責）
　　（十四）健全配套制度體系。加快建立生態保護補償標準體系，根據各領域、不同類型地區特點，以生態產品產出能力為基礎，完善測算方法，分別制定補償標準。加強森林、草原、耕地等生態監測能力建設，完善重點生態功能區、全國重要江河湖泊水功能區、跨省流域斷面水量水質國家重點監控點位布局和自動監測網絡，制定和完善監測評估指標體系。研究建立生態保護補償統計指標體系和信息發布制度。加強生態保護補償效益評估，積極培育生態服務價值評估機構。健全自然資源資產產權制度，建立統一的確權登記系統和權責明確的產權體系。強化科技支撐，深化生態保護補償理論和生態服務價值等課題研究。（國家發展改革委、財政部會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家統計局負責）
　　（十五）創新政策協同機制。研究建立生態環境損害賠償、生態產品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制。穩妥有序開展生態環境損害賠償制度改革試點，加快形成損害生態者賠償的運行機制。健全生態保護市場體系，完善生態產品價格形成機制，使保護者通過生態產品的交易獲得收益，發揮市場機制促進生態保護的積極作用。建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，完善有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易平臺。探索地區間、流域間、流域上下游等水權交易方式。推進重點流域、重點區域排污權交易，擴大排污權有償使用和交易試點。逐步建立碳排放權交易制度。建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色產品研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。（國家發展改革委、財政部、環境保護部會同國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、稅務總局、國家林業局、農業部、國家能源局、國家海洋局負責）
　　（十六）結合生態保護補償推進精準脫貧。在生存條件差、生態系統重要、需要保護修復的地區，結合生態環境保護和治理，探索生態脫貧新路子。生態保護補償資金、國家重大生態工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態功能區轉移支付要考慮貧困地區實際狀況，加大投入力度，擴大實施范圍。加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度，合理調整基本農田保有量。開展貧困地區生態綜合補償試點，創新資金使用方式，利用生態保護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為生態保護人員。對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償。（財政部、國家發展改革委、國務院扶貧辦會同國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局、國家能源局負責）
　　（十七）加快推進法制建設。研究制定生態保護補償條例。鼓勵各地出臺相關法規或規范性文件，不斷推進生態保護補償制度化和法制化。加快推進環境保護稅立法。（國家發展改革委、財政部、國務院法制辦會同國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、國家林業局、國家海洋局、國家統計局、國家能源局負責）
　　四、加強組織實施
　　（十八）強化組織領導。建立由國家發展改革委、財政部會同有關部門組成的部際協調機制，加強跨行政區域生態保護補償指導協調，組織開展政策實施效果評估，研究解決生態保護補償機制建設中的重大問題，加強對各項任務的統籌推進和落實。地方各級人民政府要把健全生態保護補償機制作為推進生態文明建設的重要抓手，列入重要議事日程，明確目標任務，制定科學合理的考核評價體系，實行補償資金與考核結果掛鉤的獎懲制度。及時總結試點情況，提煉可復制可推廣的試點經驗。
　　（十九）加強督促落實。各地區、各有關部門要根據本意見要求，結合實際情況，抓緊制定具體實施意見和配套文件。國家發展改革委、財政部要會同有關部門對落實本意見的情況進行監督檢查和跟蹤分析，每年向國務院報告。各級審計、監察部門要依法加強審計和監察。切實做好環境保護督察工作，督察行動和結果要同生態保護補償工作有機結合。對生態保護補償工作落實不力的，啟動追責機制。
　　（二十）加強輿論宣傳。加強生態保護補償政策解讀，及時回應社會關切。充分發揮新聞媒體作用，依托現代信息技術，通過典型示范、展覽展示、經驗交流等形式，引導全社會樹立生態產品有價、保護生態人人有責的意識，自覺抵制不良行為，營造珍惜環境、保護生態的良好氛圍。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年4月28日
　　（此件公開發布）